L’indagine condotta ha preso
l’avvio dall’esigenza di verificare i progressi apportati dalla
liberalizzazione degli scambi nel commercio internazionale.
Punto di partenza della ricerca è
l’analisi dei nessi che, sin dalle origini, collegano l’esigenza degli Stati di
liberalizzazione e difesa degli interessi nazionali.
La liberalizzazione degli scambi,
iniziata nel primo dopoguerra, ha portato alla conclusione di un accordo, il
GATT, che ha svolto nei suoi cinquant’anni di vita, la funzione che spettava
all’organizzazione internazionale del commercio (ITO) mai entrata in vigore.
Nel primo capitolo si è
innanzitutto proceduto ad identificare i principi fondamentali del GATT,
mediante la ricognizione delle norme poste dagli Stati membri.
Attraverso l’identificazione dei principi
fondamentali del GATT, in particolare quello di non discriminazione, di
consolidamento, di negoziazione, del trattamento nazionale, e dell’esclusivo
ricorso allo strumento tariffario, si è voluto porre le fondamenta della
successiva analisi dei negoziati commerciali multilaterali che hanno condotto
all’istituzione dell’attuale organizzazione mondiale del commercio (WTO) .
Ripercorrendo le negoziazioni multilaterali che
si sono susseguite dall’inizio dell’attività del GATT fino all’ultimo round, l’Uruguay Round, che ha dato vita
all’organizzazione mondiale del commercio (WTO), si è quindi avanzata l’ipotesi
che la liberalizzazione degli scambi rappresenta la situazione ideale a cui
ogni politica dovrebbe tendere.
Il secondo capitolo rappresenta, infatti, il
tentativo di fare una valutazione economica dell’evoluzione degli scambi
commerciali e della progressiva liberalizzazione degli scambi, mettendo in luce il ruolo che ha svolto
l’organizzazione del commercio internazionale nella crescita economica
mondiale.
Si è voluto, in primo luogo, descrivere
l’evoluzione commerciale internazionale, sulla base di un’analisi dei dati
forniti da diversi istituti (ICE, UNCTAD, WTO), riferendoci in particolare alla
situazione dello scorso anno (1999-2000), riportando gli avvenimenti che hanno
caratterizzato l’economia mondiale, la crisi asiatica, e le ripercussioni che
questa ha avuto sulle attività economiche, evidenziando in particolare la
reazione del sistema multilaterale degli scambi.
Individuata la base normativa su
cui fondare un’ulteriore rafforzamento della liberalizzazione degli scambi, si
è focalizzata l’analisi sulle possibili strategie d’azione a livello multilaterale
nel prossimo round .
Nel parlare del Millennium Round è stato
necessario innanzitutto illustrare i temi presenti nell’agenda del negoziato,
partendo da quelli considerati i più tradizionali, ovvero agricoltura, tariffe
industriali e servizi, fino ai nuovi
temi che costituiscono la new trade
agenda, tra cui i servizi, i diritti di proprietà intellettuale, le
politiche di concorrenza e la regolamentazione degli investimenti esteri.
Nell’esporre le diverse posizioni dei paesi nei
riguardi dei temi inclusi nei negoziati, in particolare dell’UE e degli U 717i88h SA per
quel che riguarda il settore agricolo, ma soprattutto la contrapposizione tra i
Pvs e i paesi industrializzati, è stato messo in luce la difficoltà di
raggiungere un accordo sull’agenda di base
in sede di Conferenza.
Nella prospettiva della riapertura dei negoziati
si è, quindi, esaminato, nel terzo capitolo, le proposte degli Stati per un
riavvio dei lavori rimasti incompiuti nel settore dei servizi, nella proprietà
intellettuale e nella regolamentazione degli investimenti diretti esteri.
Nell’ultima
parte del presente lavoro si è analizzata l’attuale situazione economica e
socio-politica della Cina, che entrerà a breve nell’organizzazione mondiale del
commercio.
Per
fornire un’analisi completa dell’attuale situazione si è voluto ripercorrere le
tappe fondamentali della progressiva liberalizzazione dell’economia cinese e
analizzare gli ostacoli che finora si sono frapposti alla sua entrata,
arrivando ad esporre gli ultimi accordi conclusi da Pechino con gli Stati Uniti
e l’Unione Europea, che rappresentano una delle ultime tappe verso l’accesso al
WTO.
Analizzando, infine, i
possibili effetti dell’entrata nel WTO sia sul commercio internazionale che
sulla situazione interna della Cina.
La struttura della cooperazione
intergovernativa in campo commerciale risale all'immediato dopoguerra se non
addirittura alla fine del secondo conflitto mondiale. Fu allora che gli Stati
furono indotti a passare dal tradizionale sistema della cooperazione bilaterale
a nuove forme di cooperazione a carattere multilaterale.
L’adozione da parte dei governi di politiche
economiche e commerciali protezioniste e le conseguenti guerre tariffarie,
culminate nelle vette toccate dalla protezione tariffaria durante il periodo
della grande crisi del 1929, avevano
profondamente minato le fondamenta del liberismo.
Durante
la Conferenza di Bretton Woods (USA) nel luglio 1944, furono gli Stati Uniti a
proporre il completamento degli accordi, che fino ad allora avevano riguardato
solo il fronte monetario e valutario, da realizzarsi con un’intesa sulla disciplina multilaterale degli scambi
internazionali .
L’interesse degli Stati Uniti per una
liberalizzazione del commercio internazionale dipendeva da motivi d’ordine
economico e politico generale, essi miravano ad assicurare ai loro prodotti
agricoli e industriali degli sbocchi favorevoli su mercati aperti e stabili
auspicando, da un lato, alla creazione di una organizzazione internazionale del
commercio, e dall'altro, alla progressiva liberalizzazione degli scambi.
Nel febbraio 1945 venne presentato un documento
nel quale venivano proposte le linee fondamentali di un codice di condotta
relativo alle restrizioni governative al commercio internazionale e dove si
prefigurava la creazione di una "Organizzazione internazionale del
commercio" (ITO) sotto l'egida dell'ONU, da preporre al controllo del
codice stesso (Price, 1991).
L'iniziativa americana fu fatta propria dalle
Nazioni Unite e, nel febbraio 1946, il Consiglio Economico e Sociale istituì un
Comitato preparatorio, composto dai rappresentanti degli Stati, cui venne
affidato il compito di predisporre la convocazione di una Conferenza mondiale
sul commercio e l'occupazione.
Nel corso della Conferenza di Ginevra, che si
tenne dall'aprile all'agosto del 1947 e che costituì l'ultima fase dei lavori
preparatori, venne raggiunto l'accordo che recepiva soprattutto le istanze
liberistiche americane.
Il primo obiettivo, la costituzione
dell’organizzazione internazionale sul commercio (ITO, International Trade Organization), portò alla stipulazione della
Carta dell'Avana, atto finale della conferenza mondiale sul commercio e
l'occupazione, sottoscritta il 24 marzo 1948 dai rappresentanti di 53 paesi.
Ma la Carta dell’Avana non entrò mai in vigore
per la mancata ratifica del Congresso degli Stati Uniti, «con la conseguenza
che l’ITO non ha mai potuto operare nella vita di cooperazione internazionale»
(Venturini, 1998).
Proprio la mancata ratifica della Carta da parte
di un numero sufficiente di Paesi, ed in particolare degli USA, maggiore
potenza economica e parte promotrice dell’accordo, ha messo in luce la poca
propensione degli Stati ad impegnarsi e vincolare le proprie politiche
commerciali ad un’autorità sovranazionale.
Il secondo obiettivo, la liberalizzazione degli
scambi, è stato, invece, realizzato con l'Accordo Generale sulle Tariffe
doganali e il commercio (General Agreement on Tariffs and Trade: GATT) in
origine un mero accordo tariffario e commerciale che costituiva una sorta di
protocollo provvisorio volto a regolare il commercio internazionale fino
all’entrata in vigore della Carta dell'Avana, ma la mancata approvazione della
Carta e dell’ITO che essa prevedeva, ha
lasciato l’Accordo Generale come unico strumento per la realizzazione di un
sistema di libero scambio, ciò condusse ad una progressiva
istituzionalizzazione del GATT e alla sua trasformazione, de facto, in una agenzia specializzata delle Nazioni Unite
(Beneviglia Zampetti, 1994).
Occorre poi tener presente che, anche se il GATT
intendeva essere un accordo internazionale tra Stati, e non una nuova
organizzazione tra essi, non era solo un accordo economico ma aveva anche una
dimensione politica. La sua flessibilità ed elasticità rispondono, in primo
luogo, alla necessità di mantenere in vita un accordo basato principalmente
sull’espressione di una volontà comune e avente scopi difficili da definire e
da raggiungere, quali il miglioramento del benessere mondiale attraverso il
libero scambio, e, in secondo luogo, alla necessità di adattare i principi economici guida a realtà
politiche internazionali diverse e in continua evoluzione.
Per quel che riguarda la struttura e i principi
del GATT si possono così riassumere le caratteristiche fondamentali (Coccia,1995).
Si compone nella versione originale, di 35
articoli, raggruppati in tre parti, nel 1965 venne aggiunta una quarta parte,
divisa in tre articoli, relativa al commercio con i Pvs.
I principi fondamentali del GATT sono cinque:
·
Principio
della non discriminazione
·
Principio
del consolidamento
·
Principio
di negoziazione
·
Principio
del trattamento nazionale
·
Principio dell’esclusivo ricorso allo strumento
tariffario
Il principio
fondamentale del GATT è quello di
non discriminazione (art.1), espresso dalla clausola della nazione più favorita
(Most favoured nation, Mfn) che
costituisce il cardine di tutto l'Accordo.
Esso
prevede che i vantaggi
concessi da una parte
contraente ad un paese (che sia o non firmatario dell'Accordo) debbano essere
automaticamente estesi a tutte le altre parti contraenti .
Il principio del consolidamento (tariff binding), è contenuto nell'art.2
dell'Accordo, in base a tale articolo le parti contraenti sono tenute a non
aumentare le proprie le tariffe doganali in modo unilaterale.
Se un paese si trova nella necessità di elevare
i suoi diritti di dogana su un determinato prodotto, esso deve avviare dei
negoziati di compensazione con i suoi principali fornitori per accordarsi sulla
diminuzione dei suoi diritti su altri prodotti .
È caratteristico del GATT il principio di
negoziazione, infatti, la negoziazione è vista come il principale strumento di
soluzione delle controversie commerciali tra
le parti contraenti.
In
conformità con tale principio, raramente è previsto il ricorso al voto
nell'ambito dell'attività del GATT. In genere, infatti, non vi è imposizione di
decisioni assunte per votazione alle parti contraenti, ma le risoluzioni
vengono negoziate tra le parti stesse .
Il principio del trattamento nazionale (art.3) è
complementare alla clausola Mfn.
Infatti, mentre la Mfn mira alla non
discriminazione nelle relazioni commerciali tra i diversi paesi stranieri, il principio del trattamento nazionale
stabilisce che i prodotti importati in un determinato paese debbano ricevere un
trattamento non peggiore di quello riservato ai prodotti nazionali,
per quanto riguarda l'imposizione fiscale interna e le prescrizioni relative ai
requisiti merceologici, al commercio interno e all'utilizzo di ciascun prodotto
.
Infine, il principio dell'esclusivo ricorso allo
strumento tariffario in difesa della produzione nazionale (art.11), vieta
l'istituzione o il mantenimento di qualsiasi forma di divieto o restrizione -
diversa dai dazi doganali, da tasse o altre imposizioni - alle importazioni
provenienti dal territorio di un'altra parte contraente e alle esportazioni
destinate al territorio di un'altra parte contraente.
Sono tuttavia previste alcune eccezioni al
divieto di restrizioni quantitative relativamente alle restrizioni
all’esportazione applicate temporaneamente .
Il settore tessile ed abbigliamento, a sua volta
attraverso la negoziazione di accordi specifici, ed in particolare dell'Accordo
Multifibre (Amf), è
stato di fatto sottratto alla proibizione di restrizioni quantitative.
L'attività ordinaria dell'organizzazione GATT
consiste essenzialmente in una serie di iniziative volte a facilitare le relazioni commerciali tra le parti
contraenti e a dirimere gli eventuali contrasti che tra queste possono sorgere.
Allorché però si rende necessario l'avvio di una
trattativa organica e di ampio respiro tra tutte le parti contraenti su una
serie di questioni commerciali, il GATT lancia un round di negoziati multilaterali.
Le finalità e gli obiettivi del GATT, tesi alla
liberalizzazione degli scambi, sono stati in gran parte realizzati nel corso
degli otto negoziati multilaterali che si sono succeduti dal 1947 al 1993:
• Ginevra (1947)
• Annecy (1949)
• Torquay (1951)
• Ginevra (1956)
• Dillon Round (1960-61)
• Kennedy Round (1964-67)
• Tokyo Round (1973-79)
• Uruguay Round (1986-93)
I negoziati svoltisi nell'ambito dei primi sei round furono incentrati essenzialmente
sulla riduzione delle tariffe doganali, che all'epoca costituivano il maggiore
ostacolo al commercio.
Le conferenze tariffarie Ginevra, Annecy,
Torquay, videro collaudare e perfezionare le procedure negoziali nell'ambito
del GATT, e accrescersi notevolmente il
numero dei paesi partecipanti all'Accordo generale .
Il round di Ginevra del 1947, a cui
parteciparono 23 paesi, condusse a 20 accordi di riduzioni tariffarie che
coprivano circa 45.000 tariffe, dei tre successivi, solo quello di Torquay del
1951 fece registrare risultati significativi, con una riduzione delle tariffe
del 25% circa rispetto ai livelli del 1948; mentre nel round di Ginevra del
1956 venne elaborata la politica preferenziale per i Pvs poi codificata dal
Kennedy Round.
I negoziati del 1960/61, il Dillon Round si
caratterizzarono per due elementi innovativi, in primo luogo per il diverso
approccio alle negoziazioni, esse non avvenivano più sulla base del singolo
prodotto, ma sull’insieme di prodotti di un determinato settore, in secondo
luogo per la partecipazione della CEE (Comunità Economica Europea) alle
negoziazioni.
La prima fase delle negoziazioni, infatti, fu
dedicata al trasferimento delle concessioni tariffarie, accordate dagli Stati
membri e consolidate nelle loro tariffe nazionali prima della creazione del
mercato comune, nella nuova tariffa doganale comune, secondo l'art.24 che fa
salvi in caso di creazione di una unione doganale i vantaggi già acquisiti
dalle parti contraenti dell'Accordo generale.
Solo nella seconda fase delle negoziazioni si
poté procedere a negoziati tariffari veri e propri, concordando delle riduzioni
tariffarie dell'ordine del 7%, con punte del 20% per una vasta gamma di
prodotti industriali.
Subito dopo la fine dei negoziati ginevrini, l'adozione
da parte del Congresso degli Stati Uniti del Trade Expansion Act poneva le basi per dei nuovi negoziati
commerciali multilaterali che, svoltisi tra il 1964 e il1967, avrebbero preso
il nome di Kennedy Round (Triulzi, 1994).
Il Kennedy Round si concluse con la stipulazione
di alcuni importanti strumenti convenzionali: l'atto finale, che descriveva lo
scopo dei negoziati e ne illustrava i principali risultati, cui si era accompagnava il protocollo
contenente le riduzioni tariffarie e le norme relative alla loro applicazione;
l'accordo sui prodotti chimici; il memorandum
sugli elementi di base per la conclusione di un accordo mondiale sull'aumento
del prezzo minimo del grano negli scambi internazionali e un piano di aiuti
alimentari in favore dei Pvs; un codice anti-dumping, primo accordo
multilaterale del GATT di carattere non tariffario .
Esso lasciò tuttavia insoluti i problemi
relativi all'imposizione di barriere non tariffarie, adottate in misura
crescente dai paesi per difendersi dalla concorrenza internazionale, in
particolare in settori critici come quello dell'agricoltura.
La necessità di risolvere tali problemi e far
fronte al rischio di nuove forme di protezionismo condusse, nel 1973,
all'apertura di una nuova tornata di negoziati, nota con il nome di Tokyo
Round.
Esso si svolse su iniziativa del presidente
americano R. M. Nixon, che ottenne, con l'approvazione del nuovo Trade Act ,
più ampi poteri per la modifica della tariffa doganale e la negoziazione di
accordi tariffari.
La crisi mondiale verificatasi nel frattempo
aveva provocato conseguenze negative sulla politica economica e commerciale
degli Stati, producendo un diffuso aumento delle tendenze protezionistiche e di
misure restrittive di ogni tipo, in particolare restrizioni quantitative, che
erano in aperto contrasto con le disposizioni del GATT.
Fra le altre disposizioni disattese del GATT vi
sono la regola della parità tributaria, deformata dalle numerose misure fiscali
applicate dagli Stati, e la disciplina delle sovvenzioni, elusa dagli aiuti
governativi alla produzione agricola ed industriale (Basevi, 1994)
D'altronde anche tra lo stesso gruppo dei paesi
industrializzati si manifestavano gravi contrasti, come il mai sopito
contenzioso tra Stati Uniti e CEE, quest'ultima accusata di aver stipulato
accordi di tipo preferenziale con i paesi associati .
Inoltre, CEE e Stati Uniti sono sempre stati e tuttora rimangono divisi sulla
questione del commercio dei prodotti agricoli, la CEE preferisce trattarli
separatamente nella prospettiva della conclusione di accordi quadro sui
prodotti di base, mentre gli Stati Uniti vorrebbero inserirli nelle periodiche
negoziazioni sullo stesso piano dei prodotti industriali.
Negli stessi anni si era poi compiuta, nelle
relazioni commerciali tra gli Stati, quella polarizzazione nord-sud che tuttora
le caratterizza: i rapporti conflittuali tra paesi industrializzati e paesi in
via di sviluppo andavano ponendosi come problema cruciale dell'assetto del
commercio mondiale .
Il Tokyo
Round segnò al proprio attivo anche l'impegno da parte dei paesi industrializzati a procedere ad un'ulteriore significativa
riduzione di molte tariffe doganali ed una serie di provvedimenti a favore dei
Pvs, tra cui l'adeguamento della normativa GATT al Sistema generale delle preferenze,
nato dall'esigenza di porre termine alla finzione di un'uguaglianza formale
degli Stati sul piano commerciale, che rapportata all'enorme squilibrio
economico esistente tra essi, si traduceva in una sostanziale inferiorità dei
paesi meno sviluppati di fronte ai loro partner
industriali (Grilli,1993).
I paesi
industriali si impegnano a non richiedere concessioni reciproche in cambio
delle riduzioni tariffarie e delle altre agevolazioni commerciali da essi
accordate ai paesi in via di sviluppo,
riconoscendo il principio secondo il quale i Pvs non sono obbligati a fare
concessioni incompatibili con le loro
specifiche necessità di sviluppo nell'ambito delle negoziazioni commerciali.
Questo stesso principio, cosiddetto di non
reciprocità, è a fondamento del sistema delle preferenze generalizzate. Il
sistema è basato sull'introduzione di autonomi schemi nazionali di preferenze
generalizzate nei riguardi delle esportazioni di prodotti lavorati,
semilavorati e di alcuni prodotti agricoli trasformati provenienti dai paesi in
via di sviluppo .
I risultati economici dei vari schemi nazionali
di preferenze sembrano essere stati piuttosto modesti; molte le cause di questo
parziale insuccesso tra cui l'erosione
stessa del margine preferenziale di cui beneficiano i paesi in via di
sviluppo a titolo del Sistema delle Preferenze Generalizzate. Tale erosione si
è determinata a seguito delle riduzioni tariffarie generalizzate scaturite dal
Tokyo Round, dalla creazione di varie unioni doganali e zone di libero scambio
tra i paesi sviluppati, nonché dallo sviluppo di specifiche relazioni
preferenziali regionali tra paesi sviluppati e in via di sviluppo
(Marchionatti, 1995).
Le stesse differenze tra schemi nazionali, la
presenza di rigide misure di salvaguardia
ne hanno scoraggiato l'utilizzo da parte di molti paesi in via di
sviluppo, soprattutto di quelli meno avanzati.
La procedura negoziale effettivamente adottata
si svolse secondo il sistema lineare, corretto dalla possibilità di ridurre in
misura maggiore i dazi più elevati al fine di eliminare le disparità
tariffarie. Per quanto già notevolmente abbassati durante i precedenti
negoziati tariffari, i dazi doganali mantenevano ancora margini sufficienti per
riduzioni ulteriori, che raggiunsero in media alla fine del Tokyo Round una
percentuale del 35% sui prodotti industriali complessivamente considerati; la
riduzione dello scarto medio tra le tariffe nazionali, ossia l'effetto
armonizzatore, è stato valutato nella misura del 30%.
Proprio nel settore industriale si era
verificato un confronto tra il regime tradizionale della nazione più favorita
ed il sistema generalizzato di preferenze adottato per favorire gli scambi dei
paesi in via di sviluppo.
In questo
settore i risultati del Tokyo Round hanno parzialmente ridimensionato
l'applicazione delle preferenze tariffarie generalizzate, riducendo
sensibilmente i dazi applicabili ai prodotti non ammessi al beneficio delle
preferenze.
In campo agricolo, al contrario, sono apparse
più consistenti le concessioni offerte a titolo preferenziale, che hanno
portato ad un ampliamento della sua sfera di applicazione soprattutto con
riguardo ai prodotti tropicali, dove era stato adottato il metodo del negoziato
settoriale.
Nel settore degli ostacoli non tariffari agli
scambi internazionali uno dei risultati più importanti del Tokyo Round è stato
l'elaborazione di "codici di condotta", volti ad agevolare
l'armonizzazione dei regolamenti nazionali e a realizzare una maggiore
trasparenza nelle operazioni commerciali internazionali .
La portata di tali codici risultò tuttavia
limitata da importanti eccezioni alla loro applicazione, poiché comparti
cruciali nell'ambito dell'intervento pubblico, quali i servizi, i trasporti, le
telecomunicazioni e l'energia, furono esclusi dagli accordi che si chiusero nel
1979.
Inoltre
furono apportati emendamenti al codice anti-dumping adottato durante la
precedente sessione di negoziati multilaterali.
Alla conclusione del Tokyo Round era stato annunciato negli ambienti del GATT
che nessun negoziato commerciale multilaterale sarebbe stato avviato nel
decennio Ottanta, per consentire la piena esplicazione degli effetti
dell’ultimo round.
Ma gli Stati Uniti, durante alla conferenza
ministeriale di Ginevra, del novembre 1982, avanzarono la proposta di dar vita
a una nuova trattativa commerciale per arrivare ad includere nel quadro
normativo del GATT alcune aree economiche su cui prevalevano ancora logiche
differenti da quelle del libero scambio (in particolare, l’agricoltura, i
servizi, il tessile, la proprietà intellettuale) (Reimans, 1996).
Malgrado i contrasti, e le dubbie motivazioni
degli Stati Uniti nell’invocare un nuovo round,
che sembrava rispondere più alle
esigenze dell’economia statunitense dell’epoca che a quelle dell’economia
internazionale, si fece rapidamente strada la convinzione della necessità di
una nuova trattativa commerciale multilaterale, soprattutto per l’oggettiva
importanza dei problemi lasciati
irrisolti dal Tokyo Round.
Considerate, almeno in buona parte, risolte le
questioni tariffarie, appariva chiaro che l’immensa area delle barriere non
tariffarie richiedeva una trattazione urgente e specifica, poiché era con
questi nuovi strumenti che rischiavano di risorgere le tendenze al
neo-protezionismo.
L’area delle barriere non tariffarie richiedeva
immediata attenzione, soprattutto perché terreno di crescenti conflitti
commerciali nel campo agricolo tra Usa e CEE, in cui il Tokyo Round aveva
prodotto alcuni limitati accordi settoriali ma aveva rinviato la trattazione ad
appuntamenti successivi.
A favore di una decisa liberalizzazione degli
scambi internazionali di prodotti agricoli si erano pronunciati gli Stati
Uniti, che avevano nel frattempo elaborato una politica tendente ad ottenere da
tutti i paesi l’eliminazione di qualunque forma di sovvenzione, alla produzione
e all’esportazione, all’agricoltura. Si trattava della cosiddetta opzione
“Zero-Duemila”, che fissava al 2000 la data ultima per l’abolizione delle
sovvenzioni ai prodotti agricoli.
Gli Stati Uniti erano appoggiati nella loro politica dai paesi del Gruppo
Cairns
che, quali produttori a costi “bassi”,
accusavano la CEE di causare gravi distorsioni nel commercio internazionale a
causa della PAC (Politica Agricola Comune) e dei relativi sistemi di sostegno
dei prezzi e di sovvenzione alla produzione e all’esportazione.
Un’altra area problematica era rappresentata
dalla modifica di alcuni regolamenti GATT riguardanti il trattamento dei Pvs.
Infatti il GATT prevedeva già speciali convenzioni che i paesi industrializzati
erano autorizzati a garantire ai Pvs, allo scopo di tener conto della posizione
dei partner deboli, ma il problema non risolto riguardava il fatto che tra i
Pvs rientravano spesso anche i paesi di nuova industrializzazione, con forte
orientamento all’esportazione e grande dinamismo commerciale, in grado spesso
di mettere in difficoltà le industrie nazionali dei paesi importatori nei
settori di più alta penetrazione (Pregg, 1994).
L’ottavo round del GATT, l’Uruguay Round,
avviato nel settembre del 1986 con la
dichiarazione ministeriale di Punta del Este
si è concluso il 15 dicembre 1993 con l’Atto finale, documento che
include i vari accordi, dichiarazioni e decisioni di cui consta il risultato
del negoziato, sottoscritto da 111 paesi
il 15 aprile del 1994 a
Marrakesh. Gli accordi sono entrati in vigore il 1° gennaio del 1995.
La conclusione positiva del round costituisce un risultato estremamente significativo dal punto
di vista del rafforzamento del sistema commerciale multilaterale che,
soprattutto negli anni ottanta, si era andato progressivamente indebolendo. Ciò
sia a causa delle tendenze protezionistiche che i paesi industrializzati
manifestavano facendo ricorso a misure restrittive non tariffarie ed a pratiche
unilaterali, sia per gli intrinseci limiti del sistema che non copriva settori
estremamente importanti come l’agricoltura, i servizi, il tessile e
l’abbigliamento (Secchi, 1994a).
L’istituzione della World
Trade Organization costituisce senza dubbio il risultato più importante del
negoziato.
La sua creazione,
inizialmente non contemplata dai promotori del negoziato, completa il quadro
ideale composto, fin dalla Conferenza di Bretton Woods del 1944, per la
gestione dell’ordine economico internazionale. Il WTO è il terzo pilastro che
si aggiunge al Fondo Monetario Internazionale (FMI) e alla Banca Mondiale (BM)
nel gestire lo sviluppo dell’economia mondiale.
Essa ha sostituito e
assorbito dal 1° gennaio 1995 il GATT che formalmente era solo un accordo multilaterale
e non un’organizzazione, in quanto non dotato di personalità giuridica e privo
di qualsiasi assetto organizzativo (Hoekman e Kosteki, 1995).
La nascita del WTO
costituisce, un’importante novità nel
quadro di un nuovo ordine economico internazionale, poiché segnala da parte
degli Stati la volontà di adeguare la propria politica economica alle
valutazioni e ai giudizi di un’autorità esterna. Diversamente dal GATT che non
ha mai avuto tali poteri, il WTO ha la possibilità di fare applicare le proprie
decisioni in materia commerciale e di imporre sanzioni in caso di inadempienza,
con prerogative simili a quelle del FMI e BM (Krueger, 1998).
Il significato di questa
evoluzione è importante perché segnala un impegno nuovo di tutti i paesi che
hanno sottoscritto gli accordi dell’Uruguay Round in termini di cooperazione
economica, ma anche politica e internazionale.
Non è un caso che questa
evoluzione avvenga nel corso della prima metà degli anni ’90, essa testimonia i
nuovi rapporti internazionali conseguenti alla caduta del muro di Berlino e
all’ingresso di nuovi paesi, in particolar modo, i paesi dell’ex URSS e i paesi
ex comunisti dell’Europa orientale, nel mercato globale, pur se con fasi
diverse di sviluppo.
Chiusa la fase della
contrapposizione planetaria in due blocchi politico-militari, si è aperta una
nuova fase in cui i rapporti economici, e lo stesso successo economico ai vari
livelli, costituiscono il vero banco di prova delle élite nazionali e per i diversi paesi nel quadro mondiale.
La partecipazione assai più
diretta che in passato dei leader dei
grandi paesi impegnati nell’Uruguay Round è la prova più evidente che
orientamenti e valori degli anni ’80, legati alle questioni
strategico-militari, sono stati sostituiti da nuovi orientamenti e valori che
riguardano il benessere economico nel quadro internazionale (Sacerdoti, 1995).
Il successo dell’Uruguay
Round si misura, dunque, anche dal nuovo approccio che i paesi partecipanti
hanno dimostrato nell’abbracciare una prospettiva di crescita e di integrazione
internazionale.
Il WTO è un’organizzazione
internazionale sotto ogni profilo e la sua creazione colma un vuoto nel settore
delle relazioni commerciali e pone rimedio ad un limite fondamentale del
passato GATT (Ingram,1998).
L’insufficienza di un’istituzione basata
sull’adesione volontaria ai diversi accordi, come il GATT, era ormai divenuta
evidente per due motivi.
Il primo è dovuto
all’impossibilità del GATT di porre rimedio all’intensificazione dei conflitti
commerciali come forum riconosciuto
di composizione delle controversie, una conseguenza di tale limite è evidente
nel crescente utilizzo di misure antidumping, di accordi imposti ai partner deboli, e soprattutto nella
tendenza alla costituzione di aree integrazione regionali.
Il secondo motivo consiste nell’impossibilità
del GATT di gestire la liberalizzazione del commercio internazionale in modo da
indurre i paesi membri a tener conto delle complessità del quadro economico
globale: includendo, cioè, l’enorme articolazione di aspetti monetari,
finanziari, tecnologici e istituzionali che compongono l’attuale contesto
mondiale.
Per effetto del round le regole materiali sono state
rese più precise ed estese in un ambito geografico e settoriale più ampio
(Adamantopoulos, 1994).
La creazione del WTO non è
stato il compito impossibile che fu nel 1947, quando gli Stati Uniti si opposero alla nascita dell’ITO, ma non si
può neppure dire che sia stato tanto facile.
La trattativa per la
fondazione della nuova organizzazione mondiale del commercio ha, infatti, visto
porsi a confronto due concezioni degli equilibri internazionali. La prima è
sostanzialmente riconducibile a una visione di liberismo spinto, che esalta le
prerogative nazionali limitatamente riducibili per motivi sovranazionali. La
seconda a una visione più coerente con
l’ordine mondiale, che punta verso una maggiore integrazione e cooperazione.
È difficile attribuire la
prima o seconda posizione a qualche paese in particolare a causa della
complessità delle motivazioni e dei punti di vista. Ma, nel corso dell’Uruguay
Round, così come nel 1947, gli Stati Uniti hanno considerato con sospetto
l’ipotesi di una limitazione della propria sovranità nazionale in materia di
politica industriale e commerciale, con l’attribuzione di vasti poteri ad un
organo di controllo esterno, come appunto il WTO.
Non dissimile, anche se meno
drastica, la posizione di paesi tradizionalmente liberisti come la Germania e
il Regno Unito, più favorevoli ad un quadro più “leggero” di regole
multilaterali, temperate dalla possibilità di gestire eventuali problemi di
carattere commerciale anche su base bilaterale.
Dall’altra parte si sono
allineati paesi con una maggiore tradizione dirigista e centralista nella
gestione dell’economia, come Francia, Italia e il Giappone, favorevoli alla
creazione di istituzioni sovranazionali in cui trovare spazi, impossibili da
trovare su scala bilaterale .
D’altra parte le posizioni
contrapposte degli Stati Uniti e della Francia, sono bene esemplificate
dall’attuazione di una politica economica internazionale decisamente aggressiva
degli Stati Uniti, come ad esempio la
famosa e controversa Sezione 301 del Trade Act 1988, e dall’opposizione della Francia, con
l’appoggio del Giappone, a quello che è stato definito il nuovo colonialismo
americano (Grilli, 1996).
È comunque significativo che
il testo finale dell’accordo dell’Uruguay Round indichi esplicitamente il
compito di perseguire una maggiore coerenza nella definizione delle
politiche economiche globali.
Il WTO costituisce finalmente
quel forum negoziale che si auspicava, per ogni genere di controversia
commerciale, riempiendo quel “vuoto giuridico” in materia, amministra il
sistema di risoluzione delle controversie e il meccanismo di esame delle
politiche commerciali nazionali e coopera con il FMI e la Banca Mondiale al
fine di garantire una maggiore coerenza nelle politiche economiche a livello
globale (Conklin, 1996).
I risultati dell’Uruguay round sono di estrema
ampiezza e complessità, ma se dal punto di vista pratico le trattative si sono
svolte sulle singole aree negoziali, dal punto di vista problematico il round ha affrontato due categorie di
temi: quelli di origine più antica rimasti irrisolti nelle precedenti tornate
negoziali, quali la liberalizzazione dei prodotti agricoli e del tessile
abbigliamento e la regolamentazione dell’utilizzo delle misure di protezione
(procedure di salvaguardia, sovvenzioni), e quelli legati all’estensione
dell’ordine GATT al commercio internazionale di
servizi, proprietà intellettuale e misure relative agli investimenti
esteri.
Per quanto riguarda i temi già trattati nei
precedenti negoziati le novità apportate dall’Uruguay Round sono le seguenti: per
quanto riguarda le riduzioni tariffarie concordate, esse portano in media ad un abbassamento del 30%
dei dazi sull’importazione di beni del settore manufattiero. I settori più
toccati sono i farmaceutici, quelli della meccanica elettrica e quelli ad alta
intensità di materie prime.
La misure non tariffarie comprendono diverse
fattispecie di ostacoli agli scambi, in buona parte disciplinati dai Codici di
condotta del Tokyo Round. L’accordo più importante è senz’altro quello relativo
all’applicazione di misure antidumping, che costituisce un passo avanti nella
chiarificazione e specificazione del codice del 1979 anche ai fini di maggiore
trasparenza e certezza della regole procedurali in materia di determinazione
del margine di dumping e di esistenza del pregiudizio .
L’accordo prevede inoltre che i dazi antidumping
debbano essere eliminati entro cinque anni, eccetto nel caso in cui venga
stabilito che l’eliminazione del dazio comporterebbe un persistere nel danno.
Viene anche contemplata la possibilità entro certi limiti, che nella fase di
lancio del nuovo prodotto, quando i costi fissi sono particolarmente elevati,
esso sia venduto sottocosto. Non è stato risolto lo spinoso problema
dell’elusione dei diritti antidumping, tramite ad esempio l’assemblaggio del
prodotto nel paese che ha imposto il dazio. La questione è stata deferita al
Comitato antidumping in una Decisione Ministeriale allegata all’accordo (Greppi, 1995).
Non meno
importante è l’accordo relativo agli appalti pubblici
che amplia considerevolmente la portata del precedente codice. L’accordo copre
per la prima volta anche i contratti riguardanti la fornitura di servizi,
inclusi i servizi di costruzione, nonché gli appalti banditi non solo da
organismi governativi ma anche da alcuni enti pubblici a livello sub-nazionale
ed alcune imprese pubbliche, incluse quelle che forniscono servizi di pubblica
utilità (Paterno di Montecupo,1994).
Un altro
accordo concerne la riduzione delle barriere tecniche al commercio,
l’armonizzazione delle regole di origine, la valutazione doganale dei prodotti
e la concessione delle licenze di importazione.
Il nuovo accordo chiarifica e rafforza il
codice del 1979, in particolare, mira a rinforzare l’obbligo per le parti
contraenti di evitare l’introduzione di ostacoli al commercio internazionale
non necessari a conseguire i legittimi obiettivi di uno standard o di una norma tecnica tra cui quelli di sicurezza
nazionale, di prevenzione di pratiche fraudolente, di difesa della salute
umana, animale, vegetale e dell’ambiente. Sono in parte contemplati gli standard che riguardano i processi e i
metodi di produzione, che hanno assunto grande rilevanza dal punto di vista
della difesa ambientale.
L’obiettivo dell’Uruguay
round in materia di prodotti tessili ed abbigliamento è stato fin dall’inizio
quello di integrare il settore nel quadro della regolamentazione multilaterale,
dal quale era stato per gran parte escluso a causa dell’esistenza dell’Accordo
Multifibre del 1973, nonché di favorire la liberalizzazione del commercio, che
risentiva ancora fortemente della presenza di significative barriere tariffarie e non, anche al di fuori
delle disposizioni del Multifibre. Tale accordo venuto a termine nel luglio
1991 è stato prorogato più volte
nell’attesa della conclusione del negoziato multilaterale.
Fin dal 1973 l’Accordo
Multifibre prevedeva una struttura multilaterale per la restrizione delle
esportazioni, dai fornitori a “basso costo” verso i paesi importatori
sviluppati, attraverso un sistema di quote definite mediante intese bilaterali.
L’accordo sul tessile e
abbigliamento prevede l’eliminazione del sistema di quote bilaterali all’importazione stabilito con l’Accordo
Multifibre nell’orbita delle regole del GATT, in un periodo transitorio di
dieci anni (a partire dal 1° gennaio 1995).
La liberalizzazione assume
due forme l’integrazione e accelerazione dell’aumento delle quote.
L’integrazione prevede che
all’inizio di ciascuna fase determinate categorie di prodotti vengano
inserite nel GATT, e conseguentemente
vengano assoggettate alle sue regole. Grazie a questo processo entro il 2004
verrà eliminato il 51% delle restrizioni nelle categorie prescelte, e il 1°
gennaio 2005 il restante 49% sarà integrato e diventerà soggetto alle normali
regole del GATT.
La seconda forma di
liberalizzazione prevede che l’incremento annuale delle quote stabilito negli
accordi bilaterali Multifibre subisca una accelerazione (Penserini, 1994).
L’integrazione, e l’abbattimento conseguente
delle restrizioni quantitative, fino ad allora negoziate su base bilaterale nel
quadro AMF, si realizza in quattro fasi
.
Per i prodotti che nell’arco
dei dieci anni di transizione rimangono
governati dalle quote bilaterali, l’accordo prevede un complesso meccanismo di
adeguamento rispetto ai tassi di crescita previsti dal Multifibre.
Ma perché si possano
riscontrare effettivi miglioramenti bisognerà tuttavia attendere il 2002,
ovvero l’inizio della terza fase.
Infatti i prodotti interessati nelle prime due fasi sono stati quelli
generalmente considerati non-sensitive.
Va comunque aggiunto che la
liberalizzazione sin qui ottenuta non è certo incoraggiante.
I paesi avanzati sono
accusati di aver sostituito le restrizioni quantitative con nuove forme di
protezionismo, di fatto i principi di
liberalizzazione minima sono stati disattesi .
Di importanza cruciale sono
le misure di salvaguardia che accompagnano il cammino dell’integrazione .
L’intesa raggiunta tra paesi
industrializzati e paesi in via di sviluppo prevede inoltre che da parte di
questi ultimi si dia avvio a una fase di
graduale apertura dei mercati, in modo da riflettere i diversi gradi di
sviluppo raggiunto, per compensare gli effetti della completa liberalizzazione
del settore tessile e abbigliamento dopo il 2005 (Sassoon, 1994a).
Ma l’aumento dei parametri
utilizzati dalle misure di salvaguardia
può facilitarne l’adozione e questo va a danno dei maggiori esportatori,
ovvero i Pvs.
L’obiettivo iniziale
dell’Uruguay Round in campo agricolo era soprattutto di smantellare un regime
improntato ad un rigido protezionismo. L’accordo raggiunto ha il merito di
offrire un approccio globale per l’inserimento del settore agricolo nel quadro
della regolamentazione multilaterale. Esso si basa sulla necessità percepita,
sia pure in maniera diversa dalle varie parti negoziali, di ridurre il sostegno
all’agricoltura e di limitare le altre misure distorsive applicate alle
frontiere.
Per quanto riguarda queste
ultime il principio in base all’accordo sull’agricoltura consiste nel
trasformare tutte le barriere non tariffarie in dazi doganali consolidati che
consentono lo stesso grado di protezione, ma sono assai più visibili e
misurabili. I risultati di questo processo di tariffazione consistono in una
riduzione dei dazi medi del 36% in un
periodo transitorio di sei anni per i paesi industrializzati, e del 24% in dieci anni per i Pvs, con l’obbligo di
riduzione minima per ogni prodotto del
15% e del 10% rispettivamente per i paesi industrializzati e i Pvs
(Quick,1994).
Infine rientrano in
quest’area le concessioni richieste dai Pvs in materia di abbattimento delle
barriere tariffarie dei paesi industrializzati sui prodotti tropicali e basati
sulle risorse naturali esportati dai Pvs. In questo caso, la riduzione delle
tariffe è stata mediamente del 40%, ma con numerosi impegni da parte di
svariati paesi che hanno accettato di importare tali prodotti senza imporre
alcun dazio. Nell’insieme, quindi, tenendo in considerazione le deroghe ammesse
dall’Uruguay Round per l’abbattimento
delle tariffe nei Pvs e gli accordi di
riduzione dei dazi nei paesi industrializzati sui prodotti esportati dai Pvs,
il bilancio a favore dei paesi più poveri è decisamente positivo rispetto ai
precedenti round.
Per quanto riguarda i
sussidi interni, l’accordo prevede una riduzione del 20% e del 13,3%
rispettivamente per i paesi industrializzati e per i Pvs, durante il periodo di
attuazione sopra menzionato.
Una specifica clausola,
inoltre, consente l’esenzione da impegni di riduzione per tutti quei
provvedimenti che non influiscono significativamente sul commercio
internazionale, si tratta delle cosiddette politiche green box .
La Comunità Europea è
riuscita a far accettare il principio per cui, a specifiche condizioni, i
contributi diretti agli agricoltori, volti a ridurre la produzione interna e
quindi di conseguenza le sovvenzioni all’esportazione necessarie a smaltire le
eccedenze, siano inclusi nella categoria dei sussidi esenti dalle previste
misure di riduzione delle sovvenzioni. Tale forma di sostegno costituisce
infatti uno dei cardini della riforma della PAC operata nel 1992.
Di grande importanza sono
gli accordi relativi alla riduzione delle sovvenzioni all’esportazione, su cui
si era a lungo esercitato un accanito braccio di ferro tra USA e CEE. I paesi
membri devono ridurre il valore di tali sovvenzioni del 36% in sei anni e la
quantità dei prodotti beneficiari delle sovvenzioni del 21% nello stesso
periodo, utilizzando come periodo di base gli anni 1986-90.
I paesi in via di sviluppo
meno avanzati sono esentati da queste riduzioni, mentre gli altri Pvs godono di
una maggiore flessibilità nell’applicazione delle riduzioni proposte e di un
periodo di applicazione più lungo pari a 10 anni.
L’Accordo sull’agricoltura
prevede infine delle disposizioni, cosiddette “peace clause”,
volte ad impedire il ricorso ad azioni unilaterali e a dazi punitivi, ai sensi
delle norme generali del GATT in materia di sussidi, dazi compensativi,
protezione delle concessioni e di vantaggi contro le misure di sostegno
interno, e le sovvenzioni all’esportazione ove mantenute in conformità
dell’accordo stesso. Infine è prevista l’istituzione di un Comitato
dell’agricoltura incaricato di sorvegliare sul rispetto degli impegni e
sull’applicazione delle misure di
salvaguardia previste.
L’accordo in materia di
salvaguardia precisa le condizioni e le procedure necessarie per l’applicazione
dell’art.19 del GATT e prevede l’istituzione di un Comitato specifico per la
sorveglianza sulle misure adottate .
Le restrizioni quantitative
possono essere utilizzate come misure di salvaguardia, nonostante il generale
divieto e le controindicazioni economiche di tali strumenti. In tal caso però
esse non potranno in generale ridurre il livello di importazione al di sotto
del livello medio degli ultimi tre anni rappresentativi. L’accordo precisa le
modalità d’investigazione ed i criteri per l’accertamento dell’esistenza o
della minaccia di serio pregiudizio.
Sono inoltre previste una
serie di disposizioni per favorire la trasparenza del procedimento di adozione
delle misure di salvaguardia.
Tali misure non potranno
rimanere in vigore per più di quattro anni, rinnovabili per altri quattro ove
ricorrano specifiche condizioni, e dovranno essere comunque gradualmente
liberalizzate.
Non potranno essere
introdotte nuove misure di salvaguardia
per lo stesso prodotto prima che sia trascorso un periodo pari alla durata
della precedente misura od almeno di due anni. Al fine di indurre l’adozione di
misure di salvaguardia di breve durata è previsto che le eventuali
compensazioni, nella forma di sospensione di equivalenti concessioni, che le
altre Parti possono ottenere non siano adottabili nei primi tre anni di
utilizzazione delle misure stesse.
Le misure di salvaguardia
vanno applicate su base non discriminatoria. Un certo margine di selettività è
stato comunque accolto nella possibilità per il paese danneggiato di accordarsi
con i paesi fornitori circa la suddivisione della quota stabilita come misura
della salvaguardia, così da poter, in un certo senso, penalizzare i produttori
le cui esportazioni sono aumentate in modo sproporzionato rispetto
all’incremento totale e che dunque hanno maggiormente contribuito a causare il
pregiudizio all’industria nazionale. In tale caso la durata della misura non
potrà eccedere i quattro anni (Grilli,
1992).
Condizioni particolari sono
previste per i Pvs i quali sono esenti da misure di salvaguardia se le loro
esportazioni rappresentano una quota di mercato de minimis e possono invece estendere il periodo di applicazione
delle loro misure di salvaguardia per un periodo ulteriore di due anni.
Tutte le legittime misure di
salvaguardia esistenti vanno eliminate entro otto anni dalla data
dell’introduzione o entro cinque dall’entrata in vigore dell’accordo che
istituisce il WTO, ove tale periodo scada più tardi.
Per quanto riguarda le
cosiddette “grey-area measures”,
comprendenti gli accordi volontari di limitazione delle misure di salvaguardia,
sia dal lato delle importazioni che delle esportazioni, ne è chiaramente
sancita la illiceità, nonché l’obbligo di modifica o di eliminazione in un
periodo di quattro anni.
Oltre tale data le patri
contraenti possono mantenere in vigore una sola misura fino al termine del
1999.
Solo la Comunità ed il
Giappone si sono avvalse di tale possibilità designando l’accordo in materia di
importazione di autoveicoli, la cui validità è perciò consentita fino al
termine concordato.
Per quanto concerne le
misure restrittive decise e poste in essere da imprese pubbliche o private,
l’accordo si limita a stabilire che le parti contraenti non possono
incoraggiarne o sostenerne l’adozione o il mantenimento. Inoltre va sottolineato
che il divieto di utilizzare “grey-area
measures”, a parte le notevoli difficoltà di applicazione, potrebbe avere
l’effetto non desiderato di accentuare ancor più la tendenza già in atto ad
impiegare in modo abusivo le misure antidumping, invece di ricondurre gli Stati
a far uso di misure di salvaguardia non discriminatorie (Secchi, 1994b).
L’accordo relativo alle sovvenzioni e ai dazi
compensativi offre la definizione di sovvenzione (non presente nel precedente
codice GATT scaturito dal Tokyo Round), fissa i criteri destinati a valutare
l’incompatibilità, e predispone una
procedura celere per la soluzione delle controversie connesse a queste
operazioni.
Il GATT prende inoltre in considerazione due
pratiche commerciali cosiddette sleali (unfair
trade practices): il dumping
(art.6)
e le sovvenzioni governative (art.6 e 16).
Il
dumping non è proibito poiché tale, ma è sanzionato con la possibile
imposizione di un dazio antidumping (in aggiunta al dazio già previsto) se tale
pratica causa un pregiudizio importante all'industria nazionale del paese
importatore. Il dazio antidumping deve essere commisurato al margine di dumping
cioè alla differenza tra il prezzo di vendita all'esportazione ed il suo valore
normale.
La
regolamentazione delle sovvenzioni pubbliche all'industria è molto controversa
a causa del continuo dibattito circa il loro ruolo nell'ambito delle politiche
economiche degli Stati .
Le sovvenzioni alle esportazioni, le quali sono
volte specificatamente a favorire la vendita all’estero dei prodotti
sovvenzionati, sono scoraggiate, ma quelle all'esportazione di prodotti primari
(cioè qualsiasi prodotto dell’agricoltura, delle foreste, o della pesca) lo
sono se conducono un paese a detenere "più di una quota del commercio
mondiale d'esportazione (art.16); mentre le sovvenzioni alla produzione (o
interne), che sono accordate indipendentemente dal fatto che i prodotti
sovvenzionati vengano o meno esportati, sono permesse.
La ragione di questa distinzione sta nel diverso
grado di distorsione della concorrenza e degli scambi internazionali che può
essere provocato dalle due categorie di sovvenzioni .
Comunque,
sia le sovvenzioni all'esportazione che quelle alla produzione possono essere
neutralizzate dall'imposizione di un
dazio compensativo (countervailing duty)
solo nel caso in cui causino un pregiudizio importante all'industria nazionale
del paese importatore.
Al di fuori delle ipotesi di pratiche
commerciali sleali l'Accordo generale introduce una clausola di salvaguardia o
“escape
clause”(art.19), che consente ad una parte contraente di ricorrere a
misure di emergenza, secondo specifiche condizioni e procedure, che le
consentono di restringere temporaneamente l'importazione, improvvisamente
aumentata, di certe merci se essa causa un serio pregiudizio all'industria
nazionale. L'applicazione delle misure di salvaguardia deve avvenire su base
non discriminatoria.
La
differenza fondamentale tra le misure di salvaguardia e le misure relative al
dumping e alle sovvenzioni, consiste nel fatto che nel caso della clausola di
salvaguardia i prezzi dei prodotti stranieri non sono abbassati artificialmente
da una strategia di vendita sottocosto
dello stato straniero, bensì sono bassi per loro concorrenzialità intrinseca
(derivante ad esempio dal basso costo del lavoro nel paese di
provenienza), in altre parole mentre i dazi antidumping e compensativi
reagiscono a pratiche commerciali che vengono generalmente definite come “unfair”, le misure di salvaguardia
colpiscono il cosiddetto “fair trade”.
Molto spesso però gli Stati hanno preferito
negoziare degli accordi bilaterali di limitazione volontaria delle esportazioni
al di fuori delle previsioni del GATT.
Eccezioni di carattere generale sono infine
poste, tra le altre, a tutela della salute pubblica (art.20) e della sicurezza
nazionale (art.21) .
Il primo tema di particolare
interesse riguarda la definizione di sovvenzione.
Non ogni sovvenzione è
vietata, ma solo alcune. In particolare, sono vietate le sovvenzioni che sono
definite “specifiche” (l’art.2)
e quelle espressamente indicate dall’art.3, infatti dopo aver dato la
definizione in generale, l’accordo suddivide le sovvenzioni in tre differenti
tipi.
Questo tipo di sovvenzioni richiede un attento esame della rilevanza del
pregiudizio, in quanto in sua assenza la sovvenzione deve ritenersi legittima .
Infine, è assai importante
la parte relativa alle sovvenzioni che non danno luogo alle sovvenzioni e che
quindi sono ammesse. In tale contesto entrano due tipi di sovvenzioni, quelle
che non sono specifiche e quelle che seppur specifiche, si caratterizzano per
la finalità in base alle quali vengono concesse (in sostanza quelle destinate
ala ricerca e agli aiuti alle regioni sfavorite).
Queste ultime sono quelle di
maggiore interesse, in quanto individuano una fattispecie legittima per natura.
Siamo qui in presenza di sovvenzioni il cui fine ne giustifica l’adozione.
La liceità di queste misure
è condizionata alla loro notificazione preventiva al Comitato .
Qualora un paese membro
stabilisca l’esistenza di una sovvenzione che alteri le libere condizioni di
mercato a suo danno potrà introdurre un dazio compensativo (in pratica dei
contro-dazi all’importazione applicati ai prodotti del paese che abbia
introdotto sovvenzioni per gli operatori nazionali e perciò falsando il libero
esplicarsi delle regole di mercato), secondo canoni ed entità da esso stesso
individuati, e comunque capaci di bilanciare la sovvenzione applicata dal paese
esportatore.
Il dazio compensativo non potrà essere
applicato in via selettiva per paese, ma dovrà colpire tutti i beni importati
dal paese per i quali sia stata approvata l’esistenza di una sovvenzione.
Una sezione dell’accordo si
occupa dei paesi in via di sviluppo. Per essi è previsto un trattamento
preferenziale al fine di consentire loro di accelerare il processo interno di
sviluppo economico .
Per altro i paesi membri le
cui esportazioni siano divenute “competitive” devono eliminare le sovvenzioni
esistenti entro due anni
.
I nuovi temi inclusi nel negoziato dell’Uruguay
Round, quali il commercio dei servizi,
la proprietà intellettuale e le misure relative agli investimenti
esteri, meritano una trattazione separata.
1.3.1
L’Accordo generale sul commercio dei servizi (GATS)
L’accordo generale sul
commercio di servizi (General Agreement on Trade in Services, GATS), richiamato
dall’allegato 1B dell’accordo istitutivo della WTO, costituisce certamente uno
dei principali risultati dell’Uruguay Round.
Il GATS rappresenta il primo
tentativo internazionale di liberalizzazione di un settore la cui
regolamentazione è stata sempre considerata una prerogativa degli Stati
soprattutto a causa del prevalere degli aspetti interni su quelli
internazionali.
Il notevole ritardo degli
Stati nell’elaborazione di un programma multilaterale di liberalizzazione delle
transazioni internazionali dei servizi deve essere in gran parte imputato alle
particolari caratteristiche delle
attività che ricadono sotto la voce aggregata “servizi”: a differenza dei beni
essi sono intangibili, non immagazinabili, mancano di uniformità e sono
difficilmente standardizzati e spesso devono essere prodotti e consumati
immediatamente, il che richiede la contemporanea presenza di prestatore e
fruitore (Sarda, 1996).
Le principali attività
dirette alla produzione e allo scambio di servizi sono quelle legate
all’attività bancaria e assicurativa, ai servizi finanziari in genere, al
turismo, ai trasporti, all'attività legale, alla contabilità alla pubblicità,
alle telecomunicazioni e all’informatica.
L’aver chiaramente posto la
regolamentazione del commercio dei servizi nell’ambito del sistema
multilaterale degli scambi e l’aver in tal modo aperto la strada ad una
progressiva maggiore liberalizzazione ha certamente dato un importante
contributo alla crescita dell’economia mondiale e all’efficienza dei sistemi
dei paesi membri.
Ma l’inclusione della liberalizzazione dei
servizi nell’Uruguay Round non è stata priva di contestazioni e discussioni.
In un primo momento,
infatti, un importante gruppo di paesi in via di sviluppo si era opposto
all’introduzione dei servizi nell’agenda dei lavori del round, sostenendo la conclusione di accordi separati e
differenziati da quello del GATT, in quanto questo accordo non rispondeva in
toto alle esigenze di crescita e sviluppo dei paesi in via di sviluppo, e
ancora meno rispondeva a tali esigenze un accordo come quello sulla
liberalizzazione dei servizi.
Tale posizione di netta
opposizione ha subito verso la fine degli anni ottanta un certo
ridimensionamento, i governi dei paesi in questione, infatti, hanno cominciato
ad orientare le loro politiche interne verso il mercato esterno.
Il cambiamento è stato causato principalmente
dalla crisi del debito estero, dagli effetti che l’industrializzazione del
Sud-Est Asiatico ha prodotto sugli altri paesi, dal collasso economico dei
paesi dell’Europa dell’Est e della ex Unione Sovietica, e dalla situazione di
profonda depressione economica e sociale dei paesi in via di sviluppo, tutti
questi aspetti hanno contribuito a rendere la loro posizione sempre più debole
di fronte all’Occidente.
Il GATS non poteva che
rappresentare «un compromesso tra le istanze della liberalizzazione
multilaterale e le varie politiche nazionali attinenti all’economia, lo
sviluppo e la cultura» (Gamberale, 1999).
L’obiettivo del GATS non è
apportare una regolamentazione immediatamente operativa per il commercio
internazionale dei servizi, ma ad ottenere l’impegno degli Stati firmatari ad
intraprendere una politica commerciale rivolta alla liberalizzazione progressiva
dell’intero settore, attraverso l’eliminazione e la riforma delle leggi e dei
regolamenti domestici che ostacolano il commercio internazionale dei servizi.
Si tratta di un accordo di
tipo programmatico e non immediatamente precettivo, di un accordo che per molti
versi sa di compromesso (Feketekuty,1998).
Il buon funzionamento di
questo accordo, dato che il GATS non detta disposizioni cogenti e sanzionabili,
è affidato alla volontà di cooperazione delle parti, a cui resta il compito di
ottemperare ai numerosi obblighi di natura esclusivamente programmatica
contenuti nell’Accordo stesso. Gli Stati rimangono, quindi, liberi di
continuare a regolamentare i settori dei servizi secondo i propri obiettivi di
politica nazionale, purché tale regolamentazione non ostacoli gli scambi
internazionali.
Di fatto il GATS presenta un
approccio ibrido di liste negative e positive e questo può comportare svantaggi
nei processi di liberalizzazione. Una lista di impegni specifici contiene
l’elenco (positivo) dei settori in cui uno stato membro si impegna a
liberalizzare il mercato dei servizi e l’elenco (negativo) delle limitazioni
all’accesso ai mercati e al trattamento nazionale che lo stesso si riserva di
mantenere nei vari settori. La combinazione di questi due elenchi determina il
livello complessivo di apertura di mercato e trattamento nazionale di ciascuno
stato membro.
Il sistema degli impegni positivi, che
comporta obblighi solo per quei settori che sono stati esplicitamente inclusi
nelle liste nazionali di impegni specifici, ha fatto sì che le aperture di
mercato ed il trattamento nazionale fossero influenzati significativamente
dagli obiettivi di sviluppo e di politica economica dei diversi paesi, inoltre
questo sistema ha incoraggiato l’applicazione di parametri di reciprocità
settoriale nelle liberalizzazioni con riferimento alle singole modalità di
fornitura, a scapito di un approccio multilaterale.
L’accordo GATS si fonda su
tre pilastri: un accordo-quadro che comprende obbligazioni di base applicabili
indistintamente a tutti i membri e in tutti i settori ricadenti sotto la
categoria “servizi”; un certo numero di liste di impegni specifici che i paesi
dovranno rispettare per ottenere una reale liberalizzazione almeno per alcuni
servizi specifici, e una serie di allegati che trattano della situazione
particolare di alcuni tipi di servizi (come ad esempio le telecomunicazioni).
L’accordo-quadro (parte II del GATS artt.2-15)
si applica a tutti i servizi scambiati internazionalmente, indipendentemente
dalle modalità di fornitura.
I principi cardine sono
rappresentati dall’obbligo del trattamento della nazione più favorita (art.2) e
dalla trasparenza delle normative interne (art.3).
Il secondo pilastro, che
costituisce il cuore dello sforzo negoziale, riguarda una serie di disposizioni
vincolanti solo gli Stati che hanno preso impegni di liberalizzazione in
relazione a particolari servizi, e ha come scopo non solo quello di sollecitare
una programmazione di ulteriori passi di apertura, ma anche di registrare eventuali
eccezioni nell’uno o l’altro settore.
In vista della progressiva
liberalizzazione del settore il GATS prevede, per i servizi inseriti nelle
liste di concessione, determinati obblighi in capo agli Stati, come la
concessione dell’accesso al mercato e il trattamento nazionale .
Diversamente dalla Mfn e
dalla trasparenza, l’accesso al mercato (in sostanza l’abolizione delle
barriere quantitative) e il trattamento nazionale, che nel GATT sono impegni
generali, nel GATS sono impegni specifici che gli Stati sottoscrivono nel corso
di negoziati periodici.
Questo tipo di negoziazione
è lo strumento cardine della liberalizzazione progressiva che consente agli
Stati membri di concedere diversi livelli di aperture di mercato e trattamento
nazionale in base agli obiettivi di sviluppo e politica economica nazionale
(Sacerdoti, 1997).
Gli allegati riguardano i
movimenti delle persone e delle professioni, il diritto di ciascun paese a
regolare l’apertura alla concorrenza internazionale dei servizi finanziari, la
richiesta indirizzata ai vari governi per una sollecita apertura dei mercati
nazionali delle telecomunicazioni, e l’esclusione di alcune decisioni sul
trasporto aereo.
Alla luce di quanto fin qui
detto, è evidente che, nonostante gli sforzi dei Pvs, la struttura principale
del GATS riflette quasi esclusivamente i desideri e le preferenze dei paesi
industrializzati. Gli articoli del GATS analizzati rispecchiano la volontà dei
governi dei paesi industrializzati firmatari dell’accordo, e cioè che non vi
sia alcuna ragione per determinare politiche differenti per i Pvs.
Tuttavia si può osservare
che in parte i mutamenti avvenuti nei paesi in via di sviluppo a partire dagli
anni ’80 hanno, anche se in modo non determinante, influito sulle disposizioni
dell’accordo, ad esempio con l’inclusione di articoli e disposizioni che tengono conto delle loro
particolari necessità (integrazione economica, cooperazione tecnica, sussidi,
clausola di salvaguardia della bilancia dei pagamenti).
L’inclusione di queste norme
è stata frutto del compromesso che si doveva raggiungere per concludere
l’accordo, doveva comunque realizzarsi un consenso internazionale tra i paesi
industrializzati e il maggior numero di paesi in via di sviluppo, affinché il
GATS entrasse in vigore e l’unico modo per realizzare tale consenso consisteva
nella previsione di disposizioni di questo genere.
Un’insufficiente
partecipazione dei Pvs, oltre a mettere in pericolo l’esistenza dell’accordo
stesso, avrebbe messo ancora più in crisi il sistema multilaterale, accentuando
le tendenze bilaterali e le pressioni protezionistiche sempre latenti
(Lucchini, 1997).
Nonostante
l’inclusione dei servizi nel sistema multilaterale degli scambi, la conclusione
dell’Uruguay Round e l’entrata in vigore del GATS nel 1995, non hanno portato
alla completa liberalizzazione dei servizi su scala mondiale.
Va ricordato che
la liberalizzazione conseguita con gli impegni specifici non è ancora molto
avanzata, infatti, alcuni settori che rientrano nell’ambito dei servizi non
sono stati inclusi nel nuovo accordo a causa delle divergenze sorte tra le
parti contraenti alle quali non è stato possibile trovare una soluzione.
Per quanto
riguarda l’audiovisivo, lo scontro è avvenuto tra gli Stati Uniti, che
chiedevano all’Europa di non adottare regole restrittive per la protezione
televisiva di prodotti non europei, e l’UE che insisteva, invece, sul
mantenimento di un certo grado di protezione del proprio patrimonio culturale
tramite la legislazione vigente. In un secondo momento gli Stati Uniti hanno
dichiarato di essere disponibili ad accettare la specificità culturale per il
settore cinematografico, chiedendo in cambio la rinuncia alle quote per la
trasmissione di film europei nel “prime
time” e la liberalizzazione di tutte le tecnologie nell’entertainment . Si è deciso, infine, di
inserire comunque il settore nel testo del GATS, anche se non è stata stabilita
nessuna eccezione culturale e non è stata concessa la clausola della nazione
più favorita richiesta dagli americani.
Le
telecomunicazioni sono state coinvolte nella generale tendenza alla
liberalizzazione degli scambi, che ha investito il settore dei servizi.
Ma
all’apertura dei mercati dei servizi di telecomunicazione, si sono frapposti
ostacoli di natura politica e giuridica costituiti innanzitutto dagli standard tecnici, adottati dai diversi
paesi, la cui incompatibilità può impedire l’interconnessione e
l’interoperabilità dei sistemi, che costituiscono il presupposto delle
telecomunicazioni internazionali. L’elevato livello di regolamentazione ed il
permanere, in molti paesi, di assetti monopolistici hanno costituito un altro grave impedimento
alla liberalizzazione, riflettendosi anche sul commercio internazionale delle
apparecchiature di telecomunicazione, attraverso le politiche di acquisto dei
gestori pubblici in regime di monopolio. Le disposizioni interne relative agli investimenti ed allo
stabilimento delle società straniere possono, inoltre, costituire un ostacolo
alla penetrazione dei servizi nei mercati stranieri.
Per la liberalizzazione
degli scambi internazionali di servizi diventa dunque essenziale migliorare le
condizioni di accesso ai mercati nazionali dei fornitori stranieri, operando
sulle misure tecniche, sui provvedimenti amministrativi e sulla stessa
normativa statale pertinenti ai diversi settori.
A rendere
ulteriormente problematico il negoziato sulle telecomunicazioni è stata la
clausola Mnf, poiché crea delle disparità tra paesi che hanno sottoscritto una
liberalizzazione totale e paesi che mantengono il mercato chiuso o condizionano
la liberalizzazione a limitazioni.
Inoltre, la
prestazione di servizi di telecomunicazione comporta spesso lo stabilimento, o
quanto meno una qualche presenza dell’operatore nel paese in cui il servizio
viene erogato e dipende in maniera rilevante dagli investimenti effettuati a
tale scopo. Quest’ultimo aspetto ha costituito uno dei principali elementi di
contrasto tra i paesi industrializzati e i Pvs in tema di liberalizzazione dei sevizi in generale.
È stata, infine, assai
controversa la stipulazione di disposizioni volte ad impedire le pratiche
anticoncorrenziali, assai frequenti nel settore dei servizi e in particolare in
quello delle telecomunicazioni, sia da parte degli enti pubblici erogatori, sia di gestori privati e
nei confronti delle quali le legislazioni nazionali sono spesso inadeguate.
Queste difficoltà non hanno
permesso il raggiungimento di un accordo entro il termine dell’Uruguay Round,
il negoziato è stato dunque prolungato, e solo nel 1997 è stato possibile
raggiungere l’accordo.
intellettuale (TRIPs)
Il GATT non si occupa del
problema della proprietà intellettuale, ma affronta questo problema solo
attraverso pochi articoli che trattano indirettamente questo tema .
La mancanza di chiare regole
su questo tema ha condotto all’inclusione di questo nuovo problema nella agenda
dell’Uruguay Round.
La difesa dei diritti di
proprietà intellettuale ha costituito un obiettivo negoziale estremamente
importante soprattutto per i paesi industrializzati, che lamentavano perdite
annuali di diversi miliardi di dollari a causa dei fenomeni della
contraffazione dei prodotti e dell’insufficiente protezione di questi diritti
in vari settori tra cui quello chimico, farmaceutico, tessile, ed abbigliamento,
dei prodotti di lusso, audiovisivo, editoriale e dei programmi informatici.
L’accordo sugli aspetti
commerciali dei diritti di proprietà intellettuale (Trade-Related Aspects of
Inellectual Property Rigts, TRIPs), introduce nella prima parte alcuni principi
d’ordine generale, quali il principio del trattamento nazionale, secondo il
quale ai cittadini delle altre parti contraenti dell’accordo deve essere
riservato un trattamento non meno favorevole di quello accordato ai propri
cittadini per quanto riguarda la protezione della proprietà intellettuale, e
quello della nazione più favorita che prevede l’estensione, immediata ed
incondizionata, ai soggetti di tutte le parti contraenti dei benefici accordati
a livello bilaterale.
Mentre nella seconda parte
fissa gli standard minimi da
applicare nelle regole sui diritti di proprietà intellettuale per le sei
categorie: copyrights e diritti
connessi, trademarkets, indicazioni
geografiche, disegni industriali, brevetti e circuiti integrati .
In materia di brevetti viene
previsto l’obbligo generale di conformarsi alle disposizioni della convenzione
di Parigi per la protezione della proprietà industriale del 1967, anche se con
l’Uruguay Round è stata stabilita una protezione ventennale per i brevetti con
limitate eccezioni in materia di invenzioni di specie animali e vegetali e di
processi biotecnologici.
L’obbligo di concedere licenze sui brevetti è
assoggettata a stringenti limitazioni e comporta comunque il diritto per il
detentore del brevetto di ottenere un’adeguata remunerazione.
L’Accordo prevede la possibilità di escludere
le invenzioni dalla brevettabilità per
impedire il loro sfruttamento commerciale nel campo dell’ordine pubblico, della
moralità, salute o per ragioni ambientali. Altre possibili eccezioni all’obbligo
della brevettabilità riguardano i metodi terapeutici, diagnostici e chirurgici,
o le piante e gli animali (compresi i microrganismi) e i processi biologici per
la produzione di piante e animali. I diritti conferiti dal brevetto per quello che riguarda i processi si
estendono anche al prodotto direttamente ottenuto da tali processi.
Per i diritti di autore è
stata prevista una protezione di cinquanta anni, nonché l’obbligo di
conformarsi alle norme sostanziali previste dalla Convenzione di Berna, per la
protezione delle opere letterarie ed artistiche, ad eccezione sulle
disposizioni morali, nella sua ultima versione del 1971.
I programmi per computer e
le compilazioni di dati sono incluse nella protezione accordata ai diritti
d’autore. Ulteriori disposizioni nel campo dei diritti d’autore riguardano i
diritti d’affitto, poiché l’accordo prevede che gli autori di programmi per
computer e produttori di registrazioni del suono hanno il diritto di
autorizzare o proibire l’affitto commerciale dei loro lavori .
Un diritto esclusivo si applica ai
film dove l’affitto commerciale ha portato ad una estesa riproduzione
vietata, che ha materialmente indebolito il diritto di riproduzione .
Per quel che riguarda i
marchi di fabbrica o commerciali, l’Accordo prevede una tutela rafforzata per
quelli che sono diventati molto conosciuti in un particolare paese. Inoltre,
stabilisce diversi obblighi riguardo l’uso, la registrazione, la concessione di licenza e la cessione di un
marchio.
Una protezione specifica viene
prevista anche per i disegni e modelli industriali, di particolare interesse
per l’industria tessile ed abbigliamento, per le topografie dei circuiti
integrati, i segreti industriali, le denominazioni geografiche in particolare
dei prodotti alcolici. (Sideri, 1996)
Per quel che riguarda le
indicazioni geografiche, l’Accordo stabilisce che tutte le parti devono provvedere ai mezzi per prevenire
l’uso di ogni indicazione che inganni il consumatore sull’origine dei prodotti
e in particolare quando tale espediente possa
costituire una forma di concorrenza sleale. Un settore che trova, poi,
una tutela particolarmente severa è
quello dei vini e degli alcolici, in particolare per quanto concerne le
loro denominazioni di origine; sono tuttavia previste delle eccezioni per le
denominazioni divenute ormai di uso comune.
Per quanto concerne la
protezione degli schemi dei circuiti integrati, i membri si impegnano a
rispettare le disposizioni che sono previste su questo tema dal Trattato sulla
proprietà intellettuale in materia di circuiti integrati, che prevede una
protezione di dieci anni dalla registrazione o dall’inizio dello sfruttamento.
Infine, l’accordo stabilisce
le modalità di adeguamento delle legislazioni nazionali in tempi differenti in
rapporto al grado di industrializzazione e obbliga tutti i governi ad adottare
le disposizioni necessarie ad assicurare la protezione della proprietà
intellettuale.
Per i paesi più
industrializzati, infatti, prevede un solo anno per adeguare la propria
legislazione, mentre per i paesi in transizione da un economia pianificata
verso quella di mercato dell’Est Europa il periodo transitorio è allungato a
cinque anni e per quelli in via di sviluppo a undici anni (ad esclusione delle
disposizioni riguardanti il trattamento nazionale e la Mfn), per i brevetti ad
alto contenuto tecnologico il periodo di transizione è esteso a dieci anni;
mentre i Pvs meno avanzati godono di un periodo di transizione di undici anni.
Per quanto riguarda i
prodotti per cui i Pvs al momento non concedevano brevetti, essi hanno un
periodo di dieci anni per adeguarsi al livello di protezione richiesto, ma per
quanto riguarda i prodotti farmaceutici e agro-chimici per l’agricoltura devono
accettare la presentazione di richieste di brevetto fin dall’inizio della fase
transitoria.
Dal punto di vista
dell’applicazione nazionale delle normative in materia di difesa della
proprietà intellettuale l’accordo prevede l’obbligo per le parti contraenti di
assicurare i necessari strumenti e le procedure a tal fine.
In particolare è richiesta
l’introduzione di norme di diritto penale per combattere i fenomeni di
pirateria e contraffazione su scala commerciale dei marchi e dei diritti
d’autore (Van Gasstek Comunications, 1990).
Inoltre l’accordo sottolinea
la necessità della trasparenza delle normative e delle decisioni giudiziarie
nazionali. Viene prevista l’istituzione di un Consiglio specifico per la
sorveglianza sul funzionamento dell’accordo e per favorire le consultazioni tra
le parti.
Le novità introdotte nel campo
della proprietà intellettuale dal TRIPs hanno certamente aumentato il livello
medio di protezione degli Iprs (Intellectual
Property Rights), favorendo una maggiore armonizzazione dei vari regimi
nazionali (Stern,1990).
Gli ultimi venti anni sono
stati caratterizzati dalla crescita accelerata degli IDE.
Numerosi fattori
contribuiscono a spiegare questa crescita: l’espansione economica seguita al
lungo periodo di crisi e di aggiustamento strutturale degli anni ’70 e primi
anni ’80, che ha stimolato gli investitori ad intraprendere politiche più
impegnative sui mercati internazionali per rafforzare o espandere le proprie
quote di mercato; le numerose possibilità di trasporto e comunicazione a costi
decrescenti, come anche la maggiore disponibilità e facilità di accesso alle
risorse finanziarie, grazie alla liberalizzazione dei mercati finanziari;
l’aumentata importanza delle barriere non tariffarie e la crescente
integrazione a livello economico e politico di alcune aree geografiche hanno
stimolato l’adozione di forme di penetrazione dei mercati esteri alternative
all’export; infine, la progressiva eliminazione, in numerosi paesi delle norme
che limitano gli investimenti diretti in entrata è stato un ulteriore elemento
che ha favorito l’espansione del fenomeno.
Tutti questi fattori hanno
contribuito all’espansione della dimensione internazionale dell’attività
economica, di cui gli IDE sono espressione.
Commercio e IDE,
tradizionalmente interpretati come flussi sostitutivi, sono diventati in realtà
sempre più interrelati e, per certi versi, complementari.
La relazione tra commercio e
IDE non è però prevedibile, poiché esistono diverse tipologie di investimenti
all’estero che possono esercitare un diverso impatto sui flussi commerciali.
Ad esempio gli investimenti
di rilocalizzazione produttiva, determinati dalla volontà di trarre beneficio
dalla presenza di particolari risorse disponibili nel paese di destinazione
dell’investimento, hanno un effetto “trade
creating”, in quanto promuovono le esportazioni dei paesi riceventi sia
verso il paese investitore che verso paesi terzi.
Mentre gli investimenti produttivi orientati al
mercato di sbocco, motivati dal
desiderio di avviare o rafforzare la penetrazione in un mercato estero, hanno
effetti sia di creazione che di sostituzione del commercio
internazionale.L’effetto “spiazzamento” delle esportazioni del paese
investitore è quello più evidente, tuttavia l’investimento in loco può
permettere di acquisire lo status di
impresa nazionale, condizione che consente di aggirare numerose barriere non
tariffarie e consente all’impresa di sfruttare tutte le possibili interazioni
con il mercato locale, in modo da offrire un prodotto costantemente adeguato
alle indicazioni espresse dalla domanda. Dunque, anche quando sembra
sostituirsi ad un preesistente flusso di esportazioni, non è detto che
l’investimento produttivo eserciti un impatto negativo sull’attività di
esportazione dell’impresa investitrice, anzi può avere un effetto di creazione
del commercio internazionale.
Invece gli investimenti di
natura commerciale e di supporto all’azione di mercato, quali l’attività di
ricerca e sviluppo per adattare i prodotti ai gusti e all’esigenze del mercato
di sbocco, hanno generalmente un effetto positivo sulle esportazioni del paese
investitore. Questi, infatti, non inducono effetti di sostituzione nei
confronti dell’esportazioni in quanto le attività produttive rimangono nel
paese d’origine.
Una tipologia di
investimenti esteri, che combinano le motivazioni delineate per le altre
tipologie di IDE con elementi di rivalità oligopolistica, sono gli investimenti
di razionalizzazione o integrazione a livello internazionale. Le imprese
possono, infatti, andare all’estero per cercare di modificare a proprio
vantaggio dei rapporti oligopolistici (come nel caso di acquisizioni di imprese
rivali o di investimenti volti ad impedire l’entrata di nuove imprese nel
mercato) o per contrastare analoghe operazioni effettuate da imprese rivali.
Quest’ultimo tipo di
investimenti presenta una relazione con il commercio internazionale
tendenzialmente più complessa rispetto alle altre tipologie e risulta più
difficile prevederne gli effetti, poiché variano a seconda della forma assunta
dall’integrazione. Essi, infatti, sono spesso “trade creating” sia per il paese investitore che per quello
ricevente, in quanto aumentano la
divisione internazionale di lavoro (le filiali diventano parti specializzate
della rete produttiva dell’impresa multinazionale ) (Falzoni, 1993).
Nell’Uruguay Round, nel
campo degli investimenti esteri, sono state prese decisioni di grande
rilevanza. L’accordo TRIMs (Trade-Related Investment Measures), infatti,
riconosce che determinate misure sugli investimenti hanno un effetto
distorcente e restrittivo sugli scambi, e prevede la proibizione di quelle
regolamentazioni riguardanti gli investimenti esteri che sono in contrasto con
le regole sul trattamento nazionale e sull’eliminazione delle restrizioni
quantitative, come stabilite negli artt.3 e 11 del GATT (Fawcett, 1997).
Il TRIMs prevede due tipi di
misure. Il primo tipo consiste in una serie di incentivi per attrarre
investimenti, come incentivi fiscali, prestiti, riduzioni di tasse, ecc. Il
secondo tipo vieta certe misure che sono considerate incompatibili con gli
obblighi suddetti; si tratta delle misure che impongono un certo contenuto di
merci locali nelle produzioni, che limitano l’ammontare delle importazioni in
relazione a quello dei proventi delle esportazioni di prodotti locali, che
obbligano a fornire una certa proporzione della produzione al mercato locale, e
che restringono le importazioni di un investitore limitando il suo accesso alla
valuta estera in proporzione agli afflussi di valuta estera generati dall’impresa.
Tutte queste misure hanno la caratteristica comune di vincolare la capacità
dell’investitore di importare e/o esportare liberamente, in tal modo esse da un
lato limitano e distorcono il commercio e dall’altro costituiscono un
disincentivo per gli investimenti esteri.
Le misure proibite devono
essere eliminate entro un periodo transitorio.
A causa dello svantaggio in cui possono venire a trovarsi imprese che hanno
investito in presenza delle misure ora proibite, nel periodo transitorio le stesse misure possono
essere applicate ai nuovi investitori (Van Grasstek Comunications, 1990).
L’Accordo TRIMs è molto importante soprattutto
per i Pvs, perché gli IDE sono concepiti come parte di una
strategia di supporto per il trasferimento di tecnologia, industrializzazione e
migliori standard di vita, inoltre
molti Pvs sentono l’esigenza di adoperare i TRIMs per il controllo di pratiche commerciali
anticompetitive e restrittive (Primo Braga, 1996) .
Molti paesi in via di
sviluppo ricorrono ad entrambi i tipi di misure, poiché gli incentivi per gli
investimenti rendono questi paesi in grado di attrarre investimenti esteri
diretti in specifici mercati, e d’altra parte i requisiti assicurano che le
operazioni della società commerciale siano in conformità con gli obiettivi
politici del paese straniero e che siano parte di una strategia globale mirante
allo sviluppo del paese (Greenaway,1992).
Infatti, la perdita di
controllo su uno o più settori dell’industria nazionale, che lo stato ricevente
subisce in seguito agli IDE, ha dato origine a
nuove forme di trasferimento internazionale di capitali e tecnologie,
che comportano una maggiore partecipazione nel controllo e nella gestione
dell’investimento proveniente dall’estero.
Resta comunque vero che gli
IDE, soprattutto per i Pvs, possono essere causa di dipendenza economica e
tecnologica verso i paesi industrializzati dove hanno sede le grandi
multinazionali.
Nonostante sia estremamente
significativo che, per la prima volta vengano inserite nell’ambito delle regole
del sistema commerciale multilaterale delle norme riguardanti gli investimenti
all’estero, affermando in tal modo la competenza del WTO in tale materia, la
loro portata sembra piuttosto contenuta. Non sono infatti contemplate né le
misure di export performance, che
obbligano ad esportare una certa quantità o proporzione della produzione, né in
generale le misure che riguardano il commercio di servizi. Non vi è inoltre
nessun riferimento alle pratiche commerciali restrittive di natura privata.
La revisione delle presenti
norme è stata comunque prevista al massimo entro cinque anni e in tale sede le
parti contraenti considereranno l’eventuale necessità di integrare la normativa
esistente con disposizioni in materia di politica degli investimenti e della
concorrenza ( De Grey, 1990).
Alla luce delle suddette considerazioni, è
possibile fare una valutazione globale degli effetti dell’Uruguay Round sul
commercio e sull’economia mondiale attraverso un confronto tra i contenuti
dell’accordo finale e gli obiettivi iniziali dei vari paesi. Tale
confronto permette di valutare quali di
questi sono stati “i vincitori” del Round e quali invece hanno tratto pochi
vantaggi dalla conclusione di tale ciclo
negoziale del GATT.
Innanzitutto si può dire che l’Uruguay Round
ha rappresentato un notevole successo per le due grandi potenze commerciali,
Stati Uniti e Giappone, che, nella maggior parte dei settori inclusi nel
negoziato, sono riusciti a raggiungere gli obiettivi che si erano prefissati
all’inizio del Round stesso. Hanno ottenuto, infatti, una maggiore
liberalizzazione del commercio dei servizi, una migliore regolamentazione con
riferimento ai TRIPs e ai TRIMs, settori nei quali i due paesi godono di
notevoli vantaggi competitivi rispetto alla maggior parte dei loro partner
commerciali. Non bisogna dimenticare, inoltre, i notevoli cambiamenti che ci
sono stati in materia di commercio agricolo, cambiamenti fortemente voluti
dagli Stati Uniti, per questi l’unico aspetto negativo dell’accordo raggiunto
può essere l’eliminazione delle quote sui tessili a cui si erano opposti sin
dall’inizio (Secchi, 1997). Anche l’Europa può essere considerata un vincitore
nell’ambito dell’accordo, visto che nonostante la sua opposizione iniziale al
Round ha saputo difendere i suoi principali interessi. Questo vale in
particolar modo per l’agricoltura, settore che l’UE non voleva includere nelle
negoziazioni, ma nel quale è riuscita comunque ad evitare il peggio facendo
escludere dall’Accordo di Blair House le disposizioni che maggiormente la danneggiavano
(Secchi, 1994a). Quelli che invece sembrano essere i perdenti in questo ciclo
negoziale sono i Pvs. Nonostante le deroghe e le concessioni ottenute, questi
ultimi, e in particolare i paesi più poveri importatori netti di prodotti
alimentari, sembrano aver tratto ben pochi vantaggi dai nuovi accordi raggiunti
nei vari settori. Essi, infatti, devono
fare i conti con l’aumento dei prezzi delle merci agricole dovuto all’eliminazione dei sussidi negli
Stati Uniti e UE, e poi si trovano di fronte a norme molto restrittive nel
settore dei servizi e dei TRIMs e ad una
protezione della proprietà intellettuale
da loro ritenuta eccessiva. Queste sono tutti elementi che, date le condizioni
e le strutture interne di tali paesi, li pongono in una posizione di forte svantaggio rispetto
ai paesi più industrializzati, anche se potrebbero innescare un processo di
ristrutturazione produttiva e di recupero dell’efficienza con vantaggi nel
lungo periodo.
Il WTO, come il GATT in
passato, ha contribuito da mezzo secolo ad assicurare una crescita economica
stabile e sostenuta, e gli otto cicli di negoziati sulla liberalizzazione degli
scambi e sul rafforzamento delle norme hanno contribuito in larga misura alla
prosperità, allo sviluppo e al miglioramento del tenore di vita nel mondo.
Tab.1
IMPORTAZIONI ED ESPORTAZIONI MONDIALI 1985-1999
(in miliardi di ecu/euro, esclusi gli scambi intra-UE)
|
|
1985
|
1990
|
1991
|
1992
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
|
Esportazioni
|
1.951
|
1.872
|
2.000
|
2.055
|
2.381
|
2.668
|
2.858
|
3.091
|
3.800
|
3.647
|
4.020
|
|
Importazioni
|
2.08
|
1.972
|
2.103
|
2.155
|
2.463
|
2.771
|
2.967
|
3.222
|
4.002
|
3.817
|
4.244
|
Fonte: elaborazioni ICE su
dati EUROSTAT-COMEXT
L’evoluzione del commercio
mondiale nel 1999 ha confermato l’elasticità del sistema multilaterale degli
scambi. Dopo l’impatto negativo delle crisi finanziarie in Asia e in America
Latina sulla produzione e sugli scambi, le attività economiche sono entrate
dalla metà del 1999 in una fase di ripresa.
In passato una crisi
finanziaria avrebbe potuto essere utilizzata come una giustificazione per
l’imposizione di barriere commerciali, nel
tentativo di contenere le ripercussioni in ambito nazionale e spostare
il peso sopra i partner commerciali, provocando così contromisure e
un’ulteriore recessione economica. Ma il sistema e il buon senso dei governi
hanno facilitato una ripresa economica dalla crisi.
I paesi più direttamente
coinvolti nella crisi - Tailandia,
Repubblica di Corea, Indonesia, Malesia e Filippine - oltre ad
intraprendere riforme fiscali e monetarie, hanno attuato delle riforme
strutturali, includendo la liberalizzazione degli scambi e degli investimenti
stranieri nel loro regime economico hanno permesso di superare i principali
ostacoli al commercio. Non c’è stato, quindi, il pericolo di un ritorno al
protezionismo a causa della recessione economica e delle conseguenti perdite
dell’occupazione, e dei relativi problemi sociali, la liberalizzazione del
commercio e degli investimenti sono, invece, progrediti.
Il fermo rifiuto ad attuare forme di
protezionismo, da parte dei paesi colpiti dalla crisi, e dei loro partner commerciali, ha messo in luce
l’alto grado di fiducia nel sistema multilaterale degli scambi.
Il positivo superamento della crisi ha
condotto nel 1999 ad un miglioramento del tasso di crescita del prodotto
mondiale, stimato intorno al 4 %, e di quello del commercio, che si aggira
intorno al 10% (nel 1999 il suo incremento in termini reali è stato del 5,7%,
contro il 5,4% del 1998).
I canali di interdipendenza
internazionale, che avevano contribuito al propagarsi della crisi, stanno oggi
diffondendo impulsi espansivi al commercio mondiale ( Rapporto ICE 1999/2000).
Nella dinamica del commercio
mondiale, alle importazioni degli Stati Uniti si affiancano quelle delle aree
in cui si sta manifestando la ripresa, inoltre gli investimenti internazionali,
in particolare quelli diretti, si stanno affermando come il più affidabile
canale di finanziamento esterno dello sviluppo delle aree emergenti, in quanto
appaiono poco vulnerabili ai cambiamenti di umore degli operatori.
La forte accelerazione
registrata dagli investimenti internazionali, che ha caratterizzato il 1999, è
stata trainata soprattutto dall’ondata di fusioni e acquisizioni, che sta
ridisegnando la distribuzione della proprietà e del controllo dell’economia
mondiale. Nel 1999 il flusso mondiale degli IDE ha raggiunto il valore record
di 827 miliardi di dollari, con un aumento del 25% rispetto al livello del
1998, la crescita degli IDE si è concentrata verso l’America Latina, che sta
scavalcando l’Asia come area di destinazione.
Tab. 2 INVESTIMENTI DIRETTI ESTERI 1991-1999 (miliardi di dollari)
1991 1992
1993 1994 1995
1996 1997 1998
1999
Valori
179 188 231
269 344 369 470
646 827
Quote
percentuali
Sul
commercio di
beni e servizi 4,1
4,0 4,9 5,1
5,5 5,6 6,9 9,6
11,7
Fonte: elaborazioni ICE su dati UNCTAD
Questa
ondata di fusioni e acquisizioni è probabile che si esaurisca in futuro, anche
se lo sviluppo nella prima metà del 2000 indica un ulteriore crescita del
volume delle fusioni e acquisizioni annunciate. Questo sviluppo condurrà a un
ulteriore crescita del flusso di IDE nel 2000 .
L’espansione della
produzione e degli scambi è accompagnata da una trasformazione della loro
struttura, contrassegnata da una crescente importanza del settore terziario. In
realtà nel 1999 gli scambi internazionali di servizi sono cresciuti meno degli scambi di merci, il valore è
dilatato anche a causa del rincaro del petrolio, ma la tendenza di fondo resta
quella della terziarizzazione dell’economia e del commercio. Peraltro il grado
di apertura internazionale del settore dei servizi rimane ancora relativamente
basso e il suo incremento si manifesta più nella forma degli investimenti che
in quella degli scambi transfrontalieri.
Il valore del commercio
mondiale di merci nel 1999 è cresciuto del 3,5%, mentre il commercio nel
settore dei servizi è cresciuto del 1.5%.
Tab. 3 ESPORTAZIONI MONDIALI DI
MERCI E SERVIZI
1997-1999 (miliardi di dollari in percentuale)
Valore Variazioni annuali
|
|
1999
|
1997
|
1998
|
1999
|
|
Merci
|
5460
|
3.5
|
-1.5
|
3.5
|
|
Servizi
|
1340
|
4.0
|
0.0
|
1.5
|
Fonte: Wto Annual Report 2000
La crescita
del commercio delle merci presenta delle differenze nei vari prodotti: il
commercio dei manufatti è cresciuto del 6%, molto più velocemente rispetto ai
prodotti agricoli.
Le
esportazioni dei prodotti minerari sono diminuite del 4,5% in termini reali, il
primo vero declino dal 1985.
Il declino
della produzione di prodotti minerari è dovuto alla minore produzione
di carbone e soprattutto di petrolio che
è il segmento più grande del settore minerario. Quando all’inizio del
1999, i prezzi del petrolio grezzo
crollati a circa 10 dollari al barile, l’OPEC (Organization of the Petroleum
Exporting Countries) e altri paesi produttori di petrolio si sono accordati per
ridurre la produzione di circa il 4%. Essendo ancora alta la domanda di
petrolio nei paesi dell’OECD (Organization for Economic Cooperation and
Development) i prezzi hanno subito una crescita improvvisa.
Per quanto
riguarda la produzione agricola, questa è cresciuta del 1,5% rispetto al 1998, ma meno della media del
decennio 1990-99.
TAB. 4 CRESCITA DEL VOLUME COMMERCIALE DELLE MERCI:
ESPORTAZIONI E PRODUZIONE DEI MAGGIORI
GRUPPI DI PRODOTTI 1990-99 (variazioni annuali percentuali)
|
|
1990-99
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
|
Esportazioni mondiali merci
|
6,5
|
6,0
|
10,5
|
5,0
|
5,0
|
|
Prodotti agricoli
|
4,0
|
4,0
|
5.5
|
1,0
|
2,5
|
|
Prodotti minerari
|
4,5
|
5,5
|
9,0
|
6,5
|
-4,5
|
|
Manufatti
|
7,0
|
6,0
|
11,5
|
5,5
|
6,0
|
|
Produzione mondiale di merci
|
2,0
|
3,0
|
4,5
|
1,5
|
2,5
|
|
Agricoltura
|
2,0
|
3,5
|
2,5
|
1,0
|
1,5
|
|
Minerari
|
1,5
|
2,5
|
3,5
|
1,5
|
-2,0
|
|
Manufatti
|
2,0
|
3,0
|
5,5
|
2,0
|
3,5
|
Fonte: WTO International Trade
Statistic 2000
La
produzione di manufatti è cresciuta al 3.5% rispetto al 1998 e al decennio
1990/99, quando la produzione era aumentate del 2% annuale.
Nel 1999 la crescita commerciale rimane al di
sotto del tasso medio del periodo 1990-99. Le differenze sono particolarmente
nette per i prodotti agricoli, e soprattutto per i prodotti minerari. Le
esportazioni di questi ultimi nel decennio 1990-99 hanno avuto un tasso di
crescita annuale del 4,5%, ma si sono
ridotte dello stesso ammontare nel 1999.
Un
confronto della crescita della produzione e degli scambi tra settori mostra che
lo storico distacco tra i due tassi di crescita dei prodotti agricoli e
manufatti osservato negli anni ‘90 si è ridotto considerevolmente nel 1999 e si
è anche invertito per i prodotti minerari .
Questo
cambiamento potrebbe essere solo un caso legato al vortice che ha coinvolto il
mercato energetico, oppure caratterizzare il futuro del economia mondiale. I
dati disponibili per la prima metà del 2000, che confermano una crescita dei
commerci, suggeriscono che tale fenomeno è solo temporaneo.
I
cambiamenti nella distribuzione geografica e settoriale della domanda
contribuiscono a spiegare le oscillazioni delle quote di mercato dei principali
esportatori nel 1999:
§
L’avanzata della Cina ( dal 3,3% al
4,5%)
§
Il recupero del Giappone (dal 7% al
7,4%)
§
Il balzo del Canada (dal 3,8% al
4,2%)
§
Il drastico calo dell’Unione
Europea (dal 39,2% al 38,2%)
TAB. 5 PRIMI DIECI
ESPORTATORI MONDIALI DI MERCI
1996-1997
(quote
percentuali sulle esportazioni mondiali)
|
|
|
|
|
|
|
Graduatoria1999
|
Paesi
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
|
1
|
Stati Uniti
|
11,9
|
12,3
|
12,3
|
12,3
|
|
2
|
Germania
|
9,8
|
9,1
|
9,8
|
9,5
|
|
3
|
Giappone
|
7,8
|
7,5
|
7
|
7,4
|
|
4
|
Francia
|
5,5
|
5,2
|
5,5
|
5,4
|
|
5
|
Regno Unito
|
4,9
|
5
|
4,9
|
4,7
|
|
6
|
Cina
|
2,9
|
3,3
|
3,3
|
4,5
|
|
7
|
Canada
|
3,8
|
3,8
|
3,8
|
4,2
|
|
8
|
Paesi Bassi
|
3,4
|
3,5
|
3,3
|
3,9
|
|
9
|
Italia
|
4,8
|
4,3
|
4,4
|
3,9
|
|
10
|
Belgio- Lussemburgo
|
3,3
|
3,2
|
3,4
|
3,2
|
|
Fonte: elaborazioni ICE
su dati FMI- DOTS
|
|
|
|
|
|
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|
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Guardando all’intero
decennio trascorso, è evidente che il grande mutamento che si è realizzato
nella divisione internazionale del lavoro, in cui la produzione e le esportazioni
di merci si sono spostate sempre di più verso i paesi in via di sviluppo e in transizione.
La maggiore
importanza dei paesi emergenti si riflette anche nell’evoluzione dei saldi dei
pagamenti internazionali correnti.
Il passaggio attraverso la crisi ha imposto a
questi paesi un drastico calo dei disavanzi esterni, con i quali avevano
precedentemente alimentato il divario tra la dinamica degli investimenti e
quella dei risparmi nazionali.
Per quanto
riguarda l’anno 2000, l’attività economica nella prima metà del 2000 è
cresciuta più di quanto le previsioni avevano previsto all’inizio dell’anno. Le
recenti proiezioni del FMI indicano una crescita globale del PIL (Prodotto
Interno Lordo) del 4.5% per il 2000, un punto percentuale in più del precedente
anno (FMI,2000).
I dati
disponibili per i primi sei mesi del 2000 indicano che il valore del commercio
mondiale di merci è cresciuto del 14% , quattro volte più veloce rispetto al
1999.
I paesi
esportatori di petrolio hanno raggiunto una crescita sopra la media dovuta alla
crescita dei prezzi del petrolio, che hanno superato i 30 dollari a barile. Le
importazioni e le esportazioni dell’Asia sono cresciute di circa un quarto. Il
commercio della Cina si è aumentato di circa un terzo. Nei primi sei mesi del 2000,
le importazioni dei cinque paesi dell’Asia colpiti dalla crisi finanziaria del
1997/1998, hanno superato il livello di
crescita precedente alla crisi. Le importazioni degli USA sono cresciute del
21%, mentre le esportazioni del 14%. Le esportazioni e le importazioni
dell’Europa sono cresciute rispettivamente del 4 e del 6 per cento.
Il volume
del commercio mondiale e cresciuto di circa il 12%. Supponendo che la reale
crescita commerciale nella seconda metà del 2000 sarà in discesa, ma ancora
crescendo periodicamente, la reale crescita dell’esportazioni di merci mondiale
potrebbe superare il 10%, e portare perciò al migliore dato di crescita
economica del decennio.
Al fine di promuovere una
nuova e ulteriore fase di liberalizzazione del commercio internazionale e
definire un migliore e più profondo sistema di norme e comportamenti a livello
globale si è tenuta, a Seattle (USA) dal 30 Novembre al 3 dicembre 1999, la III
conferenza ministeriale della World Trade Organization, succeduta alle due
precedenti svoltesi nel 1996 a Singapore e nel 1998 a Ginevra. Questa
conferenza, a cui hanno partecipato i 135 paesi membri e ben 34 nazioni con
status di osservatore, avrebbe dovuto varare un nuovo negoziato commerciale
multilaterale.
L’Agenda del negoziato include i temi più
tradizionali, i settori chiave del “triangolo dell’accesso al mercato”, ovvero
tariffe industriali, servizi e agricoltura, per un’ulteriore eliminazione delle
barriere tariffarie e non tariffarie. Questi temi costituiscono la built in agenda, che ha origine dal meccanismo di adattamento delle regole ai
mutamenti del quadro commerciale internazionale attraverso negoziazioni
periodiche di revisione degli accordi già esistenti.
Accanto alla
liberalizzazione delle barriere tariffarie, sono previste le negoziazioni sui
nuovi temi del commercio, la cosiddetta new
trade agenda. Essa si incentra sulle modalità di rimozione di quegli
ostacoli alle transazioni internazionali che sono rappresentati dalle regole e
politiche domestiche e che impediscono, per molti prodotti e sevizi, un reale
accesso ai mercati dei vari paesi. Tra questi nuovi temi distinguiamo quelli di
“prima generazione”, ovvero i servizi ed i diritti di proprietà intellettuale,
già oggetto di negoziazione nell’Uruguay Round, che in questo negoziato sono
stati oggetto solo a revisioni e ad ulteriori liberalizzazioni, e quelli di
“seconda generazione” che includono le politiche di concorrenza, la
regolamentazione degli investimenti diretti esteri , gli standard del lavoro e ambientali.
Negli ultimi anni i
cambiamenti avvenuti nell’economia mondiale hanno interessato anche la
struttura delle relazioni commerciali internazionali intensificando la
concorrenza sia tra imprese che tra sistemi territoriali.
Ciò ha comportato delle
sostanziali modifiche nel sistema degli incentivi di mercato e ha portato ad
una maggiore attenzione alle condizioni di accesso ai singoli mercati come uno
degli elementi base dei processi di liberalizzazione. Il tema dell’accesso ha
reso a sua volta sempre più rilevanti le differenze tra sistemi normativi e
politiche di regolamentazione nazionali.
L’attenzione si è quindi
spostata dalle barriere più tradizionali verso nuovi temi del commercio, perché
solo attraverso un approccio a tutto campo, che includa molte nuove aree e
settori di negoziazione, inclusi i nuovi temi del commercio, è possibile
realizzare un approfondimento dell’integrazione .
Ma le negoziazioni su molti
di questi temi hanno presentato delle difficoltà dal momento che investono
scelte e misure di politica interna dei singoli paesi (Guerrieri, Falautano,
1999).
Infatti il nuovo ciclo di
negoziati vede porsi a confronto gruppi di paesi con posizioni diverse a
seconda dei singoli temi. A partire dal quadro negoziale, a tale proposito gli
Europei chiedono una trattativa
complessiva, un pacchetto unico che includa più settori, sottolineando la
volontà di continuare il percorso della liberalizzazione, in un round unico, in grado di contrastare un
contesto internazionale di crisi e di tentazioni neoprotezionistiche.
Gli Stati Uniti, non volendo
ripetere l’esperienza dell’Uruguay Round, bloccato per anni sullo scoglio
agricolo, preferiscono invece un’agenda negoziale finalizzata all’ottenimento
di risultati ben determinati e a breve termine (Aggarwal,2000).
Proprio il settore agricolo
già dal pre-negoziato si è preannunciato come il tema più controverso. La
riforma della PAC prevista dall’Agenda 2000, vale a dire il graduale
smantellamento dei sussidi europei entro il 2006, non è stata in grado di
soddisfare i grandi produttori del Gruppo Cairns e soprattutto gli USA., che
puntano all’eliminazione definitiva degli aiuti alle imprese del settore. Tra
le principali questioni sulle quali USA e UE hanno assunto posizioni differenti
vi è la definizione di
“multifunzionalità” sostenuta dall’UE ed osteggiata dagli Stati Uniti, con tale
definizione si intende riconoscere il carattere polivalente dell’agricoltura,
prendendo in considerazione anche questioni di “natura non commerciale”, come
la tutela della salute, la relazione tra commercio e ambiente, la sicurezza e
la qualità dei prodotti alimentari (Commissione Europea, 1999c).
Anche se non è prevista una
specifica built in agenda per gli
scambi dei prodotti industriali, l’impegno per un’ulteriore liberalizzazione ed
eliminazione delle barriere tariffarie e non, ribadito nella dichiarazione
finale della Conferenza Ministeriale di Singapore del 1996, condurrà ad
avviare dei negoziati in questo settore.
La differenziazione tra i
paesi industrializzati e i Pvs in tema di consolidamento delle tariffe
applicate apre
ampi margini di manovra: da un lato il consolidamento tariffario dei Pvs può
essere adeguato a livelli più bassi effettivamente applicati, dando così un
maggiore potere di contrattazione a tali paesi a costi minimi, dall’altro i
paesi industrializzati possono ridurre i picchi tariffari, soprattutto per i
prodotti di maggiore interesse per i Pvs .
In secondo luogo, molti
settori sono ancora caratterizzati da alte tariffe e l’eliminazione di questi
picchi tariffari costituisce il primo degli impegni del nuovo round. Un’altra questione da affrontare
è quella della tariff escalation,
secondo cui la tariffa applicata aumenta a seconda dello stadio di produzione,
vanificando i vantaggi che si possono ottenere dalla riduzione tariffaria, in termini di apertura del mercato, ma anche
provocando un disincentivo per i Pvs ad investire per accrescere la qualificazione della loro
produzione.
Altri due nodi negoziali
riguardano la revisione degli accordi legati alle misure di salvaguardia e all’antidumping, poiché i primi,
legittimando le restrizioni quantitative nei confronti dei singoli esportatori,
favoriscono l’uso di queste misure come strumento di protezione, e al momento
la disciplina dell’antidumping presenta
ancora molte lacune e carenze.
Sul tema tariffario l’UE si
è schierata a favore di una negoziazione unitaria, che comprenda una riduzione
generale, una rimozione dei picchi tariffari e l’armonizzazione dei sistemi
regolamentari, la posizione dell’UE trova consenso anche da parte degli Stati
Uniti, che favorevoli ad una riduzione delle disparità tariffarie a seconda
delle condizioni economiche dei paesi, riconoscono l’importanza della
flessibilità nella costruzione di regimi commerciali globali.
Sul tema del rafforzamento
della cooperazione in materia regolamentare c’è un largo consenso tra i paesi,
le divisioni sorgono sul modo per arrivare a tale armonizzazione.
Le proposte oscillano tra
due estremi: l’armonizzazione delle norme tecniche a livello internazionale e
un mutuo riconoscimento delle normative dei singoli Stati o blocchi regionali, poiché l’attuazione
di misure di armonizzazione è senza
dubbio più facile da raggiungere a livello regionale per il numero dei paesi
coinvolti e per le minori differenze tra
gli standard e i regolamenti,
piuttosto che in ambito WTO, con la
presenza di 135 paesi (Schott, 1998).
Tra i Gruppi di lavoro,
istituiti a Singapore, c’è quello sulla trasparenza degli appalti pubblici. Il
primo obiettivo delle negoziazioni riguardanti gli appalti pubblici è la
trasformazione dell’Accordo plurilaterale sugli appalti pubblici del 1994 in
multilaterale, superando l’opposizione dei Pvs, che si oppongono all’estensione
del trattamento nazionale alle imprese straniere perché non vogliono rinunciare
al trattamento privilegiato delle imprese nazionali. Attualmente pochi Pvs
hanno aderito all’Accordo, ma il numero dei Pvs aderenti è destinato ad
aumentare, perché ai candidati all’ammissione al WTO sarà richiesta anche l’adesione
all’Accordo sugli appalti pubblici.
Il secondo obiettivo
riguarda la creazione di un accordo multilaterale sulla trasparenza degli
appalti pubblici, poiché questa è fondamentale per attrarre le imprese che
intendono partecipare alle gare e soprattutto per evitare la corruzione.
Il terzo obiettivo prevede
l’inclusione nel GATS 2000 dei temi della trasparenza, della risoluzione delle
controversie, dell’accesso al mercato e del trattamento nazionale nelle
forniture pubbliche nei servizi. Per quanto riguarda quest’ultimo tema, i Pvs
hanno la possibilità di negoziare delle
eccezioni al trattamento nazionale, limitate però a determinati soggetti
pubblici, prodotti o servizi che sono inclusi nelle liste dei paesi firmatari.
È stato, quindi, concesso ai Pvs un certo margine di manovra per favorire le
imprese nazionali.
All’interno del capitolo sui
diritti d’autore è stata inserita, con grande soddisfazione dell’Italia, la
questione dei prodotti a denominazione europea. Anche in questo caso gli Stati
Uniti hanno assunto una posizione diversa insistendo sul marchio registrato,
troppo costoso per molti dei prodotti tipici.
Lo scontro tra Stati Uniti e
Unione Europea si accentua sul tema della sicurezza alimentare: l’Europa
insiste per una maggiore tutela del consumatore mentre gli Stati Uniti accusano
gli europei di essere troppo restrittivi. A questo capitolo si inscrive, ad
esempio, lo scontro sulla carne agli ormoni e ad esso è legata anche la partita
sulle biotecnologie, che rientrano nella più vasta discussione sulla proprietà
intellettuale, con la regolamentazione dell’accesso alle risorse genetiche.
Il tema, discusso l’ultima
volta a livello mondiale nell’ambito del negoziato sul protocollo di
biosicurezza, scaturito dal summit sullo sviluppo sostenibile a Rio nel 1992 è
ancora aperto.
Gli Stati Uniti, con Canada,
Argentina, Cile e Uruguay, sono favorevoli all’apertura e alla liberalizzazione
dei prodotti biotecnologici, e hanno sostenuto l’esigenza di un “Gruppo di
lavoro” del WTO su questo tema, mentre
l’UE sostiene che le biotecnologie sono materie che rientrano nel protocollo
ONU per la biosicurezza e teme che una volta sottratto ai paesi per affidarlo
al WTO, questo controllo cesserebbe di
essere tale e lascerebbe mano libera alle multinazionali americane sul terreno minato dei cibi
transgenici.
Ma accanto ai capitoli più
tradizionali sono stati affrontati a Seattle nuove tematiche del commercio
internazionale. È emerso un accordo sul commercio elettronico, caro soprattutto
agli americani per la loro leadership
in questo campo, verso l’estensione di una moratoria di 18 mesi promossa nel
maggio 1998 su tasse e dazi nel settore. Per l’Europa, invece, la discussione è
ancora “in fase istruttoria”, poiché si tratta di un fenomeno relativamente
nuovo e quindi segnato da incertezze.
TAB. 6 Paesi membri del WTO e date di entrata
|
Paesi membri
|
Date di entrata
|
|
Albania
|
8
settembre 2000
|
|
Angola
|
23
novembre 1996
|
|
Antigua e Barbuda
|
1
gennaio 1995
|
|
Argentina
|
1
gennaio 1995
|
|
Australia
|
1
gennaio 1995
|
|
Austria
|
1
gennaio 1995
|
|
Bahrein
|
1
gennaio 1995
|
|
Bangladesh
|
1
gennaio 1995
|
|
Barbados
|
1
gennaio 1995
|
|
Belgio
|
1
gennaio 1995
|
|
Belize
|
1
gennaio 1995
|
|
Benin
|
22
febbraio 1996
|
|
Bolivia
|
12
settembre 1995
|
|
Botswana
|
31
maggio 1995
|
|
Brasile
|
1
gennaio 1995
|
|
Brunei
|
1
gennaio 1995
|
|
Bulgaria
|
1
dicembre 1996
|
|
Burkina Faso
|
3
giugno 1995
|
|
Burundi
|
23
luglio 1995
|
|
Camerun
|
13
dicembre 1995
|
|
Canada
|
1
gennaio 1995
|
|
Ciad
|
19
ottobre 1996
|
|
Cile
|
1
gennaio 1995
|
|
Colombia
|
30
aprile 1995
|
|
Comunità Europea
|
1
gennaio 1995
|
|
Congo
|
27
marzo 1997
|
|
Costa Rica
|
1
gennaio 1995
|
|
Costa d’Avorio
|
1
gennaio 1995
|
|
Croazia
|
30
novembre 2000
|
|
Cuba
|
20
aprile 1995
|
|
Cipro
|
30
luglio 1995
|
|
Danimarca
|
1
gennaio 1995
|
|
Dominica
|
1
gennaio 1995
|
|
Ecuador
|
21
gennaio 1996
|
|
Egitto
|
30
giugno 1995
|
|
El Salvador
|
7
maggio 1995
|
|
Emirati Arabi Uniti
|
10
aprile 1996
|
|
Estonia
|
13
novembre 1999
|
|
Figi
|
14
gennaio 1996
|
|
Finlandia
|
1
gennaio 1995
|
|
Filippine
|
1
gennaio 1995
|
|
Francia
|
1
gennaio 1995
|
|
Gabon
|
1
gennaio 1995
|
|
Gambia
|
23
ottobre1996
|
|
Georgia
|
14
giugno 2000
|
|
Germania
|
1
gennaio 1995
|
|
Ghana
|
1
gennaio 1995
|
|
Giamaica
|
9 marzo
1995
|
|
Giappone
|
1
gennaio 1995
|
|
Gibuti
|
31
maggio 1995
|
|
Giordania
|
11
aprile 2000
|
|
Grecia
|
1
gennaio 1995
|
|
Grenada
|
22
febbraio 1996
|
|
Guatemala
|
21
luglio 1995
|
|
Guinea Bissau
|
31
maggio 1995
|
|
Guinea
|
25
ottobre 1995
|
|
Guyana
|
1 gennaio
1995
|
|
Haiti
|
30
gennaio 1996
|
|
Honduras
|
1
gennaio 1995
|
|
Hong Kong
|
1
gennaio 1995
|
|
India
|
1
gennaio 1995
|
|
Indonesia
|
1
gennaio 1995
|
|
Irlanda
|
1
gennaio 1995
|
|
Islanda
|
1
gennaio 1995
|
|
Isole di Salomone
|
26
luglio 1996
|
|
Israele
|
21
aprile 1995
|
|
Italia
|
1
gennaio 1995
|
|
Kenya
|
1
gennaio 1995
|
|
Kuwait
|
1
gennaio 1995
|
|
Lettonia
|
10
febbraio 1999
|
|
Lesotho
|
31
maggio 1995
|
|
Liechtenstein
|
1
settembre 1995
|
|
Lussemburgo
|
1
gennaio 1995
|
|
Macao
|
1
gennaio 1995
|
|
Madagascar
|
17
novembre 1995
|
|
Malawi
|
31
maggio 1995
|
|
Malesia
|
1
gennaio 1995
|
|
Maldive
|
31
maggio 1995
|
|
Mali
|
31
maggio 1995
|
|
Malta
|
1
gennaio 1995
|
|
Marocco
|
1
gennaio 1995
|
|
Mauritania
|
31
maggio 1995
|
|
Maurizio
|
1
gennaio 1995
|
|
Messico
|
1
gennaio 1995
|
|
Mongolia
|
29
gennaio 1997
|
|
Monzabico
|
26
agosto 1995
|
|
Namibia
|
1
gennaio 1995
|
|
Nuova Zelanda
|
1
gennaio 1995
|
|
Nicaragua
|
3
settembre 1995
|
|
Niger
|
13
dicembre 1996
|
|
Nigeria
|
1
gennaio 1995
|
|
Norvegia
|
1
gennaio 1995
|
|
Oman
|
9
novembre 2000
|
|
Pakistan
|
1
gennaio 1995
|
|
Panama
|
6
settembre 1997
|
|
Papa Nuova Guinea
|
9
giugno 1996
|
|
Paraguay
|
1
gennaio 1995
|
|
Perù
|
1
gennaio 1995
|
|
Polonia
|
1
luglio 1995
|
|
Portogallo
|
1
gennaio 1995
|
|
Qatar
|
13
gennaio 1996
|
|
Regno Unito
|
1
gennaio 1995
|
|
Repubblica Centroafricana
|
31
maggio 1995
|
|
Repubblica Ceca
|
1
gennaio 1995
|
|
Repubblica Democratica del Congo
|
1
gennaio 1995
|
|
Repubblica di Corea
|
1
gennaio 1995
|
|
Repubblica Domenicana
|
9 marzo
1995
|
|
Repubblica del Kyrgyz
|
20
dicembre 1998
|
|
Repubblica Slovacca
|
1
gennaio 1995
|
|
Romania
|
1
gennaio 1995
|
|
Ruanda
|
22
maggio 1996
|
|
Saint Kitts e Nevis
|
21
febbraio 1996
|
|
Santa Lucia
|
1
gennaio 1995
|
|
Saint Vincent
|
1
gennaio 1995
|
|
Senegal
|
1
gennaio 1995
|
|
Sierra Leone
|
23
luglio 1995
|
|
Singapore
|
1
gennaio 1995
|
|
Slovenia
|
30
luglio 1995
|
|
Spagna
|
1
gennaio 1995
|
|
Stati Uniti
|
1
gennaio 1995
|
|
Sud Africa
|
1
gennaio 1995
|
|
Svezia
|
1
gennaio 1995
|
|
Svizzera
|
1
luglio 1995
|
|
Tanzania
|
1
gennaio 1995
|
|
Tailandia
|
1
gennaio 1995
|
|
Togo
|
31
maggio 1995
|
|
Trinidad e Tobago
|
1 marzo
1995
|
|
Tunisia
|
29
marzo 1995
|
|
Turchia
|
26
marzo 1995
|
|
Uganda
|
1
gennaio 1995
|
|
Ungheria
|
1
gennaio 1995
|
|
Uruguay
|
1
gennaio 1995
|
|
Venezuela
|
1
gennaio 1995
|
|
Zambia
|
1 gennaio
1995
|
|
Zimbawe
|
5 marzo
1995
|
Governi osservatori:
Algeria, Andorra,
Arabia Saudita, Armenia, Azerbaijan, Bahamas, Bhutan, Bosnia Erzegovina,
Cambogia, CapoVerde, Cina, Etiopia, Kazakstan, Libano, Lituania, Macedonia,
Moldavia, Nepal, Russia, Samoa, Seycelles, Sudan, Taipei Cinese, Tonga,
Ucraina, Uzbekistan, Vietnam, Yemen .
Organizzazioni
Internazionali osservatrici :
Nazioni Unite (UN)
Conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e
lo sviluppo (UNCTAD)
Fondo Monetario internazionale (FMI)
Banca Mondiale
Organizzazione sul cibo e agricoltura (FAO)
Organizzazione Mondiale sulla Proprietà
Intellettuale (WIPO)
Organizzazione per la Cooperazione Economia e
lo Sviluppo (OECD)
Fonte: www. wto.org/ english/thewto_e/whatis_e/tit_e/org6_e.htm
Un’analisi delle differenti
posizioni dei paesi sui diversi temi presenti nell’agenda ha messo in luce la
difficoltà di un accordo tra i paesi più importanti (UE, Usa, Giappone) sull’agenda
di base. Il fallimento di Seattle era, quindi, ampiamente prevedibile.
Inizialmente sono stati gli
Europei a insistere perché si aprisse questo round, ma probabilmente non era ancora il momento, visto che era
stato appena concluso l’Uruguay Round e creato il WTO, nessuno era pronto per
un nuovo negoziato ad ampio raggio (Sutherland, 1999).
A far difetto è stato
soprattutto il processo di preparazione all’incontro da parte degli Stati
membri e dell’organizzazione stessa, con un legame poco chiaro tra la fase dei
negoziati a Ginevra e i governi là rappresentati, ovvero i governi hanno forse
sottovalutato la totale mancanza di consenso esistente tra i 135 membri sui
vari dossier, che li ha portati verso un round
fallimentare.
Una sottovalutazione che, forse,
può spiegare anche l’ambizioso tentativo dei governi dei grandi paesi
industriali di estendere l’agenda dei negoziati a temi non specifici del
sistema commerciale, come la protezione dell’ambiente e i diritti dei
lavoratori, a cui non ha corrisposto una disponibilità ad offrire concessioni negoziali rilevanti
nei settori di maggiore interesse dei paesi emergenti, l’agricoltura, il
tessile-abbigliamento, i servizi basati sulla mobilità internazionale delle
persone.
D’altra parte i governi dei
Pvs, irritati da richieste che essi percepiscono come un’indebita ingerenza
nella propria sovranità in campo sociale e ambientale, sono contrari
all’inclusione di questi temi nelle trattative, perché considerano le richieste avanzate dai paesi
industriali un pretesto per introdurre nuove restrizioni protezionistiche.
Se le ragioni del fallimento sono da
ricercarsi soprattutto nel mancato accordo sull’agenda tra le maggiori potenze
commerciali, le manifestazioni che hanno accompagnato e seguito la Conferenza, portate avanti da gruppi e organizzazioni non
governative tra loro estremamente diversi, hanno portato all’attenzione alcune
contraddizioni del sistema commerciale internazionale .
La più esplosiva è probabilmente quella tra ‘centro’
del sistema e la ‘prima classe’ dei Pvs, ossia gli stati con sistemi produttivi
industriali nazionali più o meno competitivi su scala mondiale che premono per
emergere. Questi paesi, come India, Corea del Sud, Brasile e Messico, a
differenza dei paesi ancora privi di un vero tessuto nazionale industriale,
come gli Stati Arabi, e quelli che non sono ancora entrati nella rivoluzione
industriale, come gran parte dell’Africa, intendono difendere i propri
interessi.
La prima richiesta che i Pvs
hanno avanzato per il nuovo round
negoziale riguardava l’attuazione degli accordi esistenti, poiché insoddisfatti
dei risultati raggiunti finora in attuazione dell’Uruguay Round. Le principali
difficoltà incontrate dai Pvs a seguito dell’Uruguay Round dovranno quindi
essere affrontate, in modo da ampliare il sostegno al nuovo round negoziale.
Passando dall’attuazione dei
vecchi accordi ai temi del Millennium Round, il consenso tra i Pvs viene a
mancare, infatti, con la diffusione del modello di crescita economica trainata
dalle esportazioni, i Pvs hanno interessi sempre più differenti e anche
contrastanti.
Sui temi lasciati in eredità
dall’Uruguay Round (agricoltura e servizi) c’è consenso soltanto su obiettivi
così ambiziosi da essere sostanzialmente irraggiungibili mentre sulle questioni
più concrete emergono significative differenze
tra i Pvs esportatori di prodotti
agricoli e quelli che li devono importare; tra i Pvs interessati alla
multifunzionalità dell’agricoltura, che viene sostenuta dall’Unione Europea, e
quelli che la ritengono un protezionismo occulto (Hoekman, 1997).
Divisioni si manifestano anche sull’inclusione
nel nuovo round delle tariffe sui
prodotti industriali, alla quale i Pvs più industrializzati sono favorevoli,
mentre la gran parte degli altri Pvs è contraria, e sui cosiddetti nuovi temi
negoziali (politiche della concorrenza, investimenti diretti, appalti
pubblici), che interessano i Pvs più sviluppati, che stanno perdendo i vantaggi
comparati nelle attività a elevata
intensità di lavoro e necessitano di un amplio flusso di investimenti e
tecnologie dai paesi industrializzati.
I Pvs meno sviluppati temono
invece che l’inclusione di questi temi nei negoziati multilaterali possa
tradursi in una perdita di strumenti di politica economica utilizzabili per
promuovere le loro industrie (Krueger, 1999).
Un solido consenso è
stato invece trovato dai Pvs
nell’opposizione a una delle questioni oggi più controverse: l’inserimento nei
negoziati degli standard ambientali e
di lavoro. Questioni alle quali i paesi industriali dedicano una particolare
attenzione, diverso il punto di vista dei paesi più poveri che considerano
l’inserimento di tali standard nei
negoziati come forma mascherata di
protezionismo, che ostacola lo sfruttamento dei loro vantaggi comparati nelle attività a elevata intensità di lavoro
(Rapporto ICE 1999/2000).
Perché il nuovo round negoziale sia davvero un Development Round, bisognerà tenere
conto di queste posizioni differenziate. Affinché i Pvs più poveri possano
beneficiare dei nuovi negoziati saranno necessarie concessioni particolari come
la proposta, sostenuta dall’Italia di eliminare i dazi per i 48 paesi meno
avanzati.
È solo attraverso la definizione di una
efficace strategia negoziale che i Pvs potranno, almeno in parte, ottenere benefici
dal nuovo round. Da parte
loro, i Pvs, hanno cercato di imporre la soluzione meno negativa, ossia la
globalizzazione che sia almeno pluricentrica, in cui la regolamentazione non
sia decisa solo dalle multinazionali del Nord ma anche dagli Stati del Sud. È
questa una rivendicazione sia di trasparenza e democraticità che è stata anche la principale richiesta
delle migliaia di militanti anti-WTO che si sono riuniti a Seattle
(Michalopoulos,1999) .
Si apre dunque un problema
nuovo di cui discutere che non è
stato incluso nell’agenda di Seattle, ma dovrà essere affrontato in vista del
prossimo incontro ministeriale, fissato per il 2001: quello della
governabilità, della rappresentatività e della trasparenza.
Su questi temi ci sono due
scuole di pensiero. Quella europea, che identifica la soluzione per una
maggiore rappresentatività dell’organizzazione, nella creazione di una sorta di
rappresentanza “parlamentare” per dare un riscontro politico alle iniziative
commerciali, posizione criticata da alcuni perché non adatta alla natura del
WTO, e quella americana, che vorrebbe un corpo decisionale più efficiente, un
numero minore di referenti attorno al tavolo, con la possibilità di decidere in
modo più chiaro e più rapido.
È stata avanzata anche la
proposta di includere nel processo decisionale le organizzazioni non
governative (Ong), ma l’iniziativa è sconsigliabile per almeno due motivi.
Il primo perché le Ong rappresentano solo gli
interessi privati di chi le sostiene con militanza e finanziamenti. Ciò
contrasta con la filosofia alla base del negoziato del WTO, il culmine di un
processo democratico che delega partendo da elezioni nei singoli paesi.
Il secondo motivo è che
spesso le Ong sono a loro volta poco “trasparenti”, poiché dispongono di grandi
mezzi finanziari la cui provenienza è sconosciuta. Per semplificare, insomma,
si rischia di complicare . (Il Sole 24 Ore )
La protesta della società
civile a cui si è assistito durante lo svolgimento della conferenza a Seattle
ha portato all’attenzione, ai paesi membri del WTO, la necessità di modifica del processo decisionale, che si
basa sull’unanimità dei consensi e senza particolari veti. Un metodo che da
tempo mostra il suo anacronismo e che in qualche misura è alla base della crisi
che sta attraversando l’organizzazione.
Tra i possibili modelli da
utilizzare per ovviare alle carenze che attualmente caratterizzano il processo
decisionale del WTO, paralizzato dal grande numero di membri, si potrebbe
ricorrere all’organizzazione del FMI, all’interno del quale i paesi sono divisi
in sottogruppi più piccoli; alla “stanza verde” del GATT, dove si riunivano a
livello informale i principali paesi membri per trovare un primo consenso
(Barshefsky, 1998).
Le ragioni della scarsa
trasparenza che caratterizza il WTO sono legate al fatto che il WTO deve
dirimere controversie commerciali istruendo processi e arrivando a sentenze
vincolanti in mancanza di accordi extragiudiziali. E la maggior parte dei
processi vengono risolti attraverso compromessi tra gli Stati. E una
discussione aperta delle differenze potrebbe irrigidire le parti e aumentare la conflittualità. Il rischio è
di scatenare nazionalismi, protezionismi e indebolire lo stesso sistema
(Ruggiero, 2000).
Se si vuole che l’opinione
pubblica sostenga il WTO bisogna renderla maggiormente partecipe e informata di
ciò che si fa permettendo a organizzazioni e anche singoli individui di
sostenere i propri punti di vista in formali udienze.
Ma l’efficienza dei processi
di decisione può essere compromessa fortemente da queste innovazioni, sono
necessarie quindi delle regole che non potranno limitarsi al livello
internazionale, ma dovranno coinvolgere anche quello nazionale, ove già non ne
esistano.
È ormai da tutti
riconosciuto che il mercato non sia in grado di sviluppare autonomamente tutte
le regole necessarie al suo buon funzionamento. La conseguenza è che l’apertura
dei mercati è possibile solo se un corpus
di regole viene concordato e
sufficientemente rispettato.
L’Uruguay
ha portato a risultati importanti quali l’inclusione dei servizi nell’accordo
WTO e l’adozione dei principi generali dell’accordo GATS, ma i risultati sugli
impegni specifici nei settori sono stati relativamente modesti. Ciò era vero
soprattutto in settori quali le telecomunicazioni di base e i servizi
finanziari, dove gli Stati non erano pronti a sottoscrivere impegni specifici
tali da giustificare accordi multilaterali su base Mnf, sia per ragioni di
tempo ma soprattutto perché necessitavano processi di riforma interni di questi
settori, senza i quali non era possibile giungere alla liberalizzazione
esterna.
Per questi
motivi alla fine dell’Uruguay Round si decise di continuare i negoziati sugli
impegni specifici in quattro settori chiave: le telecomunicazioni di base, i
servizi finanziari, i servizi marittimi e le persone fisiche.
Nel caso
delle telecomunicazioni di base e dei servizi finanziari, i processi di
liberalizzazione interna agli Stati e la soluzione di alcune problematiche
tecniche relative alla liberalizzazione internazionale hanno permesso di
raggiungere degli accordi multilaterali.
Nel
febbraio 1997 l’accordo sulle telecomunicazioni di base ha integrato questo
settore chiave nel GATS. L’accordo concluso rovescia una tradizione stabilita
di monopoli nazionali nel campo delle telecomunicazioni, e di mercati chiusi,
esso stabilisce impegni di liberalizzazione per i paesi che lo hanno
sottoscritto e regole di comportamento, soprattutto nella concessione di
accesso ai vari segmenti dai quali è costituito il mercato (Gamberale, 1999).
Il successo
del negoziato sulle telecomunicazioni di base è stato possibile grazie al
superamento di alcune questioni tecniche riguardanti la liberalizzazione di questo
mercato, tra cui la definizione degli impegni specifici in settori dominati da
nuove tecnologie; il problema della liberalizzazione dei servizi internazionali
e del sistema degli accountig rates;
il rapporto tra liberalizzazione e concorrenza.
Tutti gli
impegni GATS nelle telecomunicazioni sono tecnologicamente neutrali. Impegni in
settori quali la telefonia vocale e la trasmissione dei dati, consentono la
fornitura di questi servizi attraverso tutte le tecnologie disponibili, inclusi
i cavi, le onde radio e i satelliti.
La
liberalizzazione multilaterale delle telecomunicazioni su base Mfn crea delle
disparità importanti tra paesi che hanno sottoscritto una liberalizzazione
totale e paesi che mantengono il mercato chiuso o condizionano la liberalizzazione
a limitazioni rilevanti, poiché consente agli operatori di paesi che hanno
sottoscritto impegni limitati o che non hanno sottoscritto alcun impegno nelle
telecomunicazioni di avvantaggiarsi delle aperture di mercato fatte dai paesi
che hanno partecipato all’accordo.
Nel caso
delle telecomunicazioni questa caratteristica di Mfn consente agli operatori
che si stabiliscono nei paesi che hanno liberalizzato pienamente, non solo di
fornire servizi domestici in questi paesi ma anche di terminare chiamate proprie
o di operatori collegati in arrivo dall’estero, aggirando così il sistema di
pagamento internazionale degli accounting
rates. Lo stesso non è invece possibile per operatori che offrono servizi
internazionali verso paesi che non hanno liberalizzato, i quali per terminare
le proprie chiamate nel paese di arrivo
sono costretti a utilizzare i servizi dei monopoli esistenti, sulla base
degli accounting rates.
Gli accounting rates, negoziati sotto l’egida dell’Unione
Internazionale delle Telecomunicazioni (UIT) ,
hanno lo scopo di dividere i costi delle chiamate internazionali tra gli
operatori, tuttavia le tariffe concordate per terminare le chiamate sono di
gran lunga superiori ai costi effettivi sostenuti dagli operatori.
Il problema
degli accounting rates preoccupava
soprattutto gli Stati Uniti, che si apprestavano a liberalizzare pienamente il
mercato interno e quindi a consentire a qualunque operatore estero di aggirare
il sistema degli accounting rates in
entrata.
Alla fine,
nonostante l’impatto della liberalizzazione WTO
sul sistema degli accounting rates
e gli squilibri concorrenziali che l’applicazione della Mfn creava in questo
settore, si è deciso di non affrontare il problema in sede WTO, poiché il processo di riforma degli accounting rates è attualmente in corso in seno all’UIT.
Tuttavia, per rimediare a questi
squilibri concorrenziali, è stata promulgata una legislazione che stabilisce
tetti massimi per gli accounting rates imposti
da paesi che non hanno liberalizzato pienamente il mercato. Quando questi tetti
sono superati in un paese, il regolatore statunitense delle telecomunicazioni
si riserva il diritto di negare o ritirare le licenze per gli Stati Uniti agli
operatori di quel paese (Bronckers, Laouruche, 1997).
È evidente
che nonostante lo scopo sia quello di rimediare alla distorsione della
concorrenza, il negare o ritirare una licenza sulla base dei tetti massimi
potrebbe costituire una violazione degli impegni specifici nelle
telecomunicazioni e della clausola di Mnf e, di conseguenza, portare
all’apertura di una disputa commerciale in sede WTO.
La
liberalizzazione dell’accesso al mercato e del trattamento nazionale su base
Mnf nelle telecomunicazioni rischia di essere vanificata da pratiche
anticoncorrenziali di operatori dominanti, per questa ragione i membri del WTO
si sono accordati su un “documento di referenza” (Reference Paper) contenente una serie di regole anticoncorrenziali,
applicabili ai mercati liberalizzati delle telecomunicazioni. Il Reference Paper è stato allegato alle
liste di impegni specifici della maggior parte dei partecipanti all’accordo
nella forma di “impegni aggiuntivi” sui regolamenti.
Esso, come
tutti gli accordi WTO, non contiene regole antitrust direttamente applicabili a
soggetti privati, ma solo obblighi per gli Stati membri riguardanti la
struttura concorrenziale del mercato delle telecomunicazioni. Nonostante ciò
esso costituisce un precedente importante, perché anticipa il dibattito
sull’introduzione di regole sulla concorrenza nel sistema WTO. Infatti, le
telecomunicazioni sono il solo settore di attività economica in cui esistono
regole globali sulla concorrenza, seppur esse impongano solo standard minimi per le autorità di
regolamentazione nazionali, piuttosto che regole direttamente applicabili a
soggetti privati.
Nei
prossimi negoziati sui servizi, il Reference
Paper costituirà un modello interessante per sviluppare altri principi
sulla concorrenza applicabili ad altri settori dei servizi, soprattutto in
quelle aree dove la natura infrastrutturale dei servizi richiede una
regolamentazione nazionale della concorrenza al fine di rendere operativi degli
impegni di liberalizzazione sottoscritti in sede WTO (Venturini, 1997).
Il
negoziato sui servizi finanziari, di natura analoga a quello sulle telecomunicazioni
di base, si è concluso con un accordo nel dicembre 1997.
Diversamente
dalle telecomunicazioni, i servizi finanziari non presentano difficoltà
tecniche specifiche del settore per la conclusione dell’accordo. Gli Stati
membri si sono impegnati a concedere l’accesso al mercato e il trattamento
nazionale per ciascun settore elencato nelle liste degli impegni specifici,
elencando tuttavia misure specifiche di natura quantitativa o discriminatoria
che intendono mantenere.
Nel caso
dei servizi finanziari il “diritto alla regolamentazione” nei servizi, che gli
Stati membri hanno assunto in base all’art.6, è più ampio che negli altri
settori, poiché consente ad uno stato di adottare “misure prudenziali” al fine
di proteggere i consumatori di servizi finanziari e di assicurare l’integrità e
la stabilità del sistema finanziario. L’eccezione prudenziale è necessaria al
fine di garantire ai membri che liberalizzano il mercato dei servizi finanziari
un certo grado di manovrabilità nel proteggere i consumatori e nel garantire il
corretto funzionamento del sistema finanziario. Essa sottolinea come la
liberalizzazione multilaterale in questo settore non significa
deregolamentazione, poiché le regole sono necessarie per evitare incidenti
finanziari con conseguenze negative per i consumatori e per il resto
dell’economia. La liberalizzazione non porta necessariamente ad un
indebolimento dei sistemi finanziari e ad una maggiore esposizione ai rischi
di vario tipo, dato che il GATS consente agli Stati membri di continuare a regolamentare il settore al fine di
assicurare obiettivi prudenziali. E allo
stesso tempo l’esposizione alla concorrenza e al capitale estero, in presenza
di regole di tipo prudenziale, può favorire il consolidamento dei sistemi finanziari nazionali e perciò
diminuire il rischio di crisi finanziarie(Grilli, 1999).
I risultati
raggiunti nel campo delle telecomunicazioni e dei servizi finanziari rispondono
ad un obbligo in capo agli Stati previsto dall’art.19 del GATS, intitolato
“negoziazione sugli impegni specifici”. Esso prevede che gli Stati membri si
impegnino in Round successivi e periodici di negoziati, mirati a raggiungere un
livello sempre più elevato di liberalizzazione nei servizi.
Lo
strumento dei negoziati periodici fa parte della struttura dell’accordo, dove
la liberalizzazione progressiva dell’accesso ai mercati e del trattamento
nazionale ha lo scopo aumentare i livelli di liberalizzazione in questi
settori, compatibilmente con gli obiettivi di politica economica e dello
sviluppo di ciascun paese.
Oltre
all’accesso al mercato e al trattamento nazionale, i negoziati sugli impegni
specifici potranno anche includere impegni aggiuntivi sulla concorrenza e sui
regolamenti domestici, simili a quelli sottoscritti nelle telecomunicazioni con
il Reference Paper. Quest’area è molto importante soprattutto in quei settori
dove il livello di accesso al mercato e il trattamento nazionale sono già
relativamente elevati e dove gli ostacoli agli scambi sono prevalentemente
rappresentati dalle misure quantitative e non discriminatorie e dalle pratiche
anticoncorrenziali.
I lavori
preparatori che si sono svolti nel Consiglio dei Servizi, con lo scopo di
aiutare i paesi a definire le proprie politiche e priorità negoziali in vista
della definizione dei principi guida e delle procedure dei prossimi negoziati,
non hanno fornito informazioni sui settori dei servizi, come era stato
previsto, ma si sono ridotti ad un’occasione per gli Stati di illustrare la
posizione nazionale in un determinato settore (Croome, 1998).
Nonostante
le difficoltà nello scambio di informazioni e nell’esercizio di valutazione, i
principi guida, che hanno costituito la parte più difficile e controversa del
lavoro, indicano le materie negoziali e le priorità settoriali. Infatti il
GATS, oltre al lavoro sugli impegni specifici prescritto dall’art.19, prevedeva
la ripresa dei negoziati su due Annessi all’accordo.
L’Annesso
sulle esenzioni della clausola Mfn, che specifica le condizioni di base alle
quali uno stato membro può ottenere un’esenzione, considerata solo uno
strumento transitorio nel raggiungimento dell’obiettivo finale
dell’applicazione generalizzata di Mfn.
Era
prevista una revisione delle esenzioni Mfn di durata superiore ai cinque anni
da parte del Consiglio per gli scambi nei servizi per stabilire se le
condizioni che hanno portato alla concessione di ciascuna esenzione esistono
ancora e per determinare la data della prossima revisione. Naturalmente se le
condizioni che hanno determinato l’esenzione vengono a mancare o modificate l’esenzione può essere eliminata o
parzialmente ridotta .
È anche
probabile che il negoziato per la
revisione porti ad una progressiva eliminazione di tutte le esenzioni, ma non
all’estensione delle esenzioni esistenti o alla concessione di nuove.
Per quel
che riguarda la revisione dell’Annesso sui trasporti aerei è difficile che
includa i servizi connessi ai diritti di traffico e la loro progressiva
liberalizzazione. Ma ci sono importanti attività economiche che costituiscono
servizi direttamente o indirettamente collegati all’esercizio dei diritti di
traffico e la cui inclusione nel GATS è al momento incerta .
L’Uruguay
Round ha lasciato il discorso aperto
anche su alcune regole del GATS, è così inevitabile che i negoziati sulle
regole costituiscano parte integrante del
nuovo negoziato, il cosiddetto GATS 2000, poiché il suo inizio era
previsto per l’anno 2000 .
In
particolare l’art.6 del GATS, che contiene norme sui regolamenti domestici, che
riguardano tutte le misure non soggette alla disciplina dell’art.16 sulle
misure quantitative, e dell’art.17 sulle misure non discriminatorie,
riguardanti gli scambi nei servizi (Hoekman, Primo Braga, 1997).
Questo
articolo permette agli Stati membri di continuare a regolare il settore dei
servizi al fine di perseguire obiettivi di politica economica e sociale, ma
prevede l’obbligo di conformarsi a determinati
principi. Tra questi la norma più importante è quella che riguarda un
mandato al Consiglio dei Servizi per il negoziato e l’approvazione di discipline
multilaterali sui regolamenti domestici, che devono assicurare il rispetto dei
criteri di oggettività e trasparenza dei
regolamenti domestici riguardanti le licenze, le qualifiche e gli standard tecnici.
Dopo la
conclusione dell’Uruguay Round i negoziati sui regolamenti domestici hanno
riguardato il settore dei servizi professionali, in particolare per i servizi
forniti dai dottori commercialisti. Essi hanno portato all’approvazione di
regole multilaterali su licenze, qualifiche e standard tecnici attinenti l’esercizio della professione di dottore
commercialista. Le discipline sui dottori commercialisti, ed in particolare il
test di necessità per i regolamenti nel settore, costituiscono un precedente
importante per lo sviluppo di regole in altri settori dei servizi professionali
e non.
I negoziati
non sono riusciti a concordare discipline generali sui regolamenti domestici
prima della fine del 1999, questo lavoro costituirà, quindi, parte integrante
dei prossimi negoziati.
Nei settori
riguardanti il meccanismo di salvaguardia (art.10), i sussidi (art.15), e le
forniture pubbliche (art.13), i negoziati seguiti all’Uruguay Round non hanno
superato la fase di studio.
In ambito
GATS il negoziato sulle salvaguardie ha incontrato delle difficoltà riguardanti
l’adattamento al settore dei servizi di concetti quali i danni materiali,
l’industria domestica, e l’aumento delle importazioni .
Inoltre c’è
disaccordo tra gli Stati membri sulla necessità stessa di avere un meccanismo
di salvaguardia nei servizi. Molti paesi infatti ritengono che, data la natura
progressiva della liberalizzazione in ambito GATS, non è necessario avere a
disposizione anche un meccanismo di salvaguardia, quando ogni stato membro ha
la possibilità di mantenere misure restrittive del commercio nei servizi anche
nei settori inclusi nei suoi impegni
specifici, a condizione che li abbia iscritti nella lista.
Il non
rispetto delle scadenze per la fine dei negoziati sia sulle salvaguardie, sia
sui sussidi e forniture pubbliche, comportata che, come per i regolamenti
domestici, le ‘regole GATS’ faranno parte dei prossimi round di negoziati sui servizi, che inizialmente doveva riguardare
solo gli impegni specifici(Dobson, Jacquet, 1998).
In
particolare l’accordo su un meccanismo di salvaguardia potrebbe convincere
molti Pvs a liberalizzare di più nell’ambito degli impegni specifici, dal
momento che il meccanismo di salvaguardia potrebbe fornire una via di uscita in
situazioni di difficoltà determinate dalle aperture di mercato.
L’obiettivo
primario dei prossimi negoziati sarà la rimozione, o la riduzione degli
ostacoli di tipo quantitativo e discriminatorio al commercio internazionale. La
progressiva liberalizzazione nei settori dei servizi marittimi, audiovisivi,
trasporti ed energia, dove poco è stato ottenuto nell’ultimo round, costituirà la parte centrale del
GATS 2000 (WTO, 1999a).
Parallelamente
alla rimozione degli ostacoli all’accesso al mercato e al trattamento nazionale
in alcuni settori verrà affrontata la questione dei principi concorrenziali,
come è stato per le telecomunicazioni, in particolare per il settore dei
trasporti e dell’energia, dove le questioni del comportamento di operatori
dominanti e dell’accesso alle reti sono fondamentali per assicurare un acceso
effettivo al mercato liberalizzato.
Il lavoro
sugli impegni specifici, e la revisione degli Annessi sulle esenzioni Mfn e sui
trasporti aerei, non costituiranno le sole materie negoziali, poiché vanno
aggiunti i programmi di lavoro in corso sui regolamenti domestici, sulle regole
GATS e probabilmente anche quello sul commercio elettronico, che per il suo
sviluppo diventerà nei prossimi anni un capitolo centrale degli scambi e un
motore della globalizzazione.
Quello dei
servizi rimane, comunque, un settore dove gli Stati membri del WTO non erano e
non sono tuttora pronti ad introdurre una libera concorrenza su scala mondiale,
poiché considerazioni di politica economica nazionale e obiettivi di sviluppo
continuano a giocare un ruolo fondamentale.
Il settore riguardante i
diritti di proprietà intellettuale è ora oggetto solo di una revisione,
l’accordo TRIPs, ha rappresentato, infatti, nel corso dell’Uruguay Round una
delle new trade issues (insieme al
GATS e al TRIMs).
Il TRIPs è nato per colmare
il vuoto regolamentare nei regimi del commercio internazionale, provocato dalla
crescita degli scambi di prodotti e servizi cosiddetti “knowledge based ” (al cui valore aggiunto contribuiscono in modo
determinante le nuove idee e conoscenze) e per far fronte all’aumento
dell’importanza dei brevetti, dei diritti d’autore e di conseguenza per
arginare le possibilità di copia e contraffazione. Esso ha come obiettivo
prioritario quello di impedire e ridurre i processi imitativi non autorizzati,
insieme ai proventi commerciali di questi.
L’importanza di tali temi assume una valenza
particolare per molti paesi in via di sviluppo, direttamente e più di altri
investiti dalle implicazioni economiche del TRIPs.
Le maggiori differenze tra
Nord e Sud si presentano laddove il Nord offre livelli di protezione elevati ed
il Sud più bassi, soprattutto in materia di trademarks
, copyrights e segreti commerciali .
I Pvs ritengono che le norme e gli standards degli IPRs (Intellectual Property Rights) non sono legati al commercio, e comunque non
rientrano nel mandato del WTO.
La genesi della controversa
natura del TRIPs non è difficile da comprendere.
È di fatto innegabile la correlazione positiva
tra reddito pro capite e livello di protezione degli IPRs, la crescita della
capacità innovativa comporta un aumento della richiesta di protezione.
L’opposizione da parte di alcuni Pvs
all’accordo si basava sul presupposto che una scarsa tutela degli IPRs
comportasse dei vantaggi legati alla possibilità di contraffazione, in realtà
analisi più recenti della relazione tra IPRs e commercio dimostrano che una
maggiore protezione dei marchi dalle contraffazioni potrebbe indurre un aumento
maggiore degli scambi, soprattutto in quei Pvs dotati di maggiore capacità
imitativa, grazie alla prevalenza di effetti di espansione del mercato (Maskus,
1998).
Bisogna considerare, però,
anche un effetto sostituzione, secondo cui la concessione di licenze potrebbe
finire con il limitare l’afflusso di investimenti, in particolare in quei
settori dove l’imitazione è più difficile come la tecnologia.
Per quanto riguarda, invece
il trasferimento di tecnologie, diversi studi al riguardo hanno dimostrato che
la protezione dei IPRs migliora la qualità della tecnologia trasferita; ciò
comporta dei vantaggi per i paesi emergenti che applicano le disposizioni sugli
IPRs (Mansfield,1994).
L’accordo TRIPs va comunque considerato, anche
per l’elevato numero di paesi in via di sviluppo che devono ancora attualo, una
sorta di “work in progress” che
necessita di riforme ed estensioni (Maskus, 1999).
Il compito a cui bisogna assolvere è da un
lato assicurare la piena applicazione degli impegni presi nel 1994, dall’altro
stabilire nuove linee guida per affrontare i nuovi problemi legati alla
proprietà intellettuale e alle nuove tecnologie nell’ambito degli scambi
internazionali.
Già la realizzazione del
primo punto si presenta complicata dalle richieste di ulteriori proroghe dei
tempi transitori di applicazione dell’accordo TRIPs da parte di Pvs, per poter
effettuare una riforma delle leggi nazionali sulla tutela della proprietà
intellettuale e la riconversione delle imprese non in regola. D’altra parte,
sia l’UE, che spinge per l’incorporazione dei più recenti trattati WIPO
nel TRIPs, che gli Stati Uniti sono favorevoli ad un’effettiva applicazione
delle disposizioni siglate nell’Uruguay Round.
Alla luce di tutto ciò ed in
vista delle nuove negoziazioni, è fondamentale prevedere un sostegno
finanziario e tecnologico ai paesi più deboli attraverso un potenziamento
dell’assistenza tecnica prevista dalla parte VI dell’Accordo, poiché in assenza
di ciò è molto improbabile che alla scadenza del periodo transitorio l’Accordo
venga attuato .
Inoltre, temi che riguardano
l’attuazione del TRIPs da parte dei Pvs sono al centro di un acceso dibattito
in sede WTO .
Un tema
al centro di frizioni riguarda l’adozione di misure specifiche che
consentono l’uso delle licenze obbligatorie (compulsory licensing), a cui si può ricorrere nei casi di interesse
pubblico, abuso del brevetto da parte del detentore e uso governativo non
commerciale.
La licenza obbligatoria
prevista dall’art.31 dell’accordo permette alle autorità di un paese di dare la
licenza di produrre localmente un prodotto ancora sotto brevetto, senza
l’autorizzazione da parte del detentore; ove sia necessario trasferire
tecnologie, sia per quel che riguarda il campo farmaceutico, del tessile e
abbigliamento, ma anche delle tecnologie dell’informazione e del software .
Appare poco realistico aspettarsi
che i Pvs, che fanno dell’inseguimento tecnologico uno degli obiettivi
prioritari delle loro strategie di sviluppo, possano prendere a modello le
severe legislazioni dei paesi avanzati in tema di protezione intellettuale, in
realtà c’è da aspettarsi piuttosto l’adozione di norme che, pur in linea con impegni del WTO,
possano consentire loro di continuare ad esercitare una limitazione dei diritti
di proprietà intellettuale (Primo Braga, 1996).
I diversi interessi in gioco
dei due gruppi di paesi rendono assai
ardua la realizzazione di un accordo in sede WTO, e in questa prospettiva il
vero terreno di confronto negoziale sarà rappresentato dai singoli terreni
settoriali .
I settori più controversi
sono quello della farmaceutica, della chimica agricola, delle biotecnologie e
della protezione delle diverse varietà di piante, dove le divisioni non
riguardano solo il Nord e il Sud del mondo, ma anche il gruppo dei paesi
industrializzati .
In Europa e in Italia, ad
esempio, nei riguardi dei temi della sicurezza alimentare c’è una forte
sensibilità, e di conseguenza l’utilizzo delle biotecnologie è visto con molta
diffidenza.
Su questo tema un elemento
di disaccordo tra Europa e Stati Uniti è legato al diritto stesso di brevettare
le piante e la vita animale. Il life
pateting viene considerata una forma di espropriazione indiretta di diritti
di uso consolidati, in particolar modo per quel che riguarda il patenting di organismi geneticamente
modificati e prodotti agricoli di bioingegneria; se viene considerata la loro
utilizzazione per incrementare la produttività agricola, le sperimentazioni
genetiche rivestono una fondamentale importanza per la sicurezza alimentare dei
Pvs e per questo è stata avanzata la richiesta di una deroga all’applicazione
del TRIPs per i “socially essential food
product”.
Si può quindi capire come
nel dibattito in corso si pongano in contrapposizione principi di sicurezza
alimentare ed il diritto collettivo alla alimentazione da una parte, e il diritto alla tutela della proprietà intellettuale
e ad un equo ritorno degli investimenti dall’altra.
Il problema delle
limitazioni alla protezione degli IPRs, legate all’affermazione e difesa dei
diritti collettivi, è molto sentito in particolar modo in aree quali la salute
e l’alimentazione. E proprio in queste aree l’accordo TRIPs è ancora troppo
generico e vago. È dunque necessaria una revisione che precisi le regole e le
limitazioni in questi campi, anche
chiarendo meglio la relazione tra la Convenzione sulle diversità
biologiche e le norme del TRIPs (Guerrieri, 1999).
Un altro tema
particolarmente controverso è il trattamento delle importazioni parallele, cioè
quelle importazioni di prodotti importati in un paese senza l’autorizzazione
del detentore del brevetto o del marchio, dopo che essi siano stati messi in
circolazione in un altro mercato, in questo caso dovrebbero venir meno i
diritti del detentore del brevetto di impedire l’importazione parallela. Ma in
questo caso possono nascere dei problemi in riferimento ai diversi standard di “esaurimento” del diritto di
proprietà intellettuale nei diversi regimi.
Inoltre le importazioni
parallele possono essere utilizzate come canale di penetrazione dei mercati
esteri, diventando così una forma di free
riding a scapito degli investimenti, marketing e servizi che gravano sui
distributori autorizzati. Naturalmente i paesi industrializzati, detentori di
IPRs, sostengono di mettere al bando le importazioni parallele e di controllare
meglio la distribuzione internazionale.
La carenza di regole sulle
importazioni parallele nei Pvs è dovuta anche all’assenza di politiche della
concorrenza e limitazione della tutela degli IPRs.
Un campo dove la protezione offerta dal TRIPs è
scarsa è quello del commercio elettronico, anche perché l’affermazione del commercio
elettronico come strumento per gli scambi multilaterali è stata successiva alla
conclusione dell’Uruguay Round ed è in continua evoluzione .
La crescita del commercio
elettronico in questi ultimi anni richiede di imporre un maggiore rispetto delle
norme del copyright e protezione dei
marchi di fabbrica, ma fare ciò nei prodotti digitali è molto difficile, e l’accordo TRIPs non prevede norme specifiche su come tecnicamente impedire lo
scaricamento e la distribuzione non autorizzati di informazioni.
Così il Copyrights
Treaty and the Performances and Phonograms Treaty, stipulato sotto gli
auspici della WIPO nel dicembre 1996, ha richiesto misure per la protezione
contro le misure di raggiro tecnico che limitano l’accesso o il controllo del copyright dei prodotti digitali. Il trattato inoltre chiarisce i
diritti degli esecutori, autori e produttori musicali di autorizzare
comunicazioni sui propri lavori in un ambiente di consegna a vista.
Quest’ultimo pone le
“frontiere” della protezione dei diritti
d’autore, e ciò è necessario alla luce dei cambiamenti introdotti nelle
trasmissioni digitali. È importante che accordi in questo settore siano inclusi
nell’accordo TRIPs nelle prossime negoziazioni.
È possibile identificare due
categorie di attività economiche nel
commercio elettronico: la distribuzione di beni e servizi, poi fisicamente
consegnati all’acquirente, e la fornitura elettronica contestuale di beni e
servizi.
Nel primo caso l’aspetto
elettronico è connesso alla sola distribuzione, dato che le merci acquistate
sono poi soggette a dazi doganali al momento di attraversare fisicamente le
frontiere. Nel secondo caso la quasi totalità delle attività economiche che si
svolgono via Internet sono servizi, e come tali soggetti alle regole GATS sugli
scambi internazionali .
Il principio su cui si basa l’idea
dell’applicabilità del GATS al commercio elettronico è quello della neutralità
tecnologica, cioè senza distinguere il mezzo tecnologico utilizzato per la
fornitura (European Services Network, 1999).
Sia le maggiori lobbies statunitensi che quelle europee
si schierano a favore dell’applicazione delle regole GATS già esistente e sono
contrarie ad una negoziazione separata del commercio elettronico.
I problemi che si pongono in
caso di un accordo sul commercio elettronico in ambito GATS riguardano le
quattro modalità di fornitura (in particolare la fornitura transfrontaliera e
il consumo all’estero), che non sembrano sufficienti e pienamente applicabili a
questo tipo di commercio, per ovviare a
tale problema si propone quindi di creare una quinta modalità di fornitura per
le vendite via Internet.
Un altro problema di
difficile soluzione riguarda la giurisdizione applicabile ad Internet e al
commercio elettronico.
L’obiettivo negoziale
americano è quello di evitare che vengano erette barriere e consentire così
all’aumento delle attività online, che
vede gli Stati uniti in primo piano, di continuare ininterrotto. Ma le
resistenze degli altri paesi su questo punto non mancano, causate dal timore di
soccombere a nuove forme di egemonia americana.
Una proposta è che i fornitori di un servizio
di e-commerce siano soggetti solo
alle leggi del paese di appartenenza e
che venga applicato il principio del GATS del movement of consumers.
Un problema connesso riguarda
pertanto la protezione dei marchi di fabbrica. I marchi di fabbrica, infatti
sono riconosciuti su base territoriale e sostengono le restrizioni delle licenze sulla
distribuzione, incluse quelle contro le importazioni parallele.
Di grande rilievo è infine
l’applicazione delle misure di salvaguardia al commercio, poiché questo
elemento è determinante nell’incoraggiare o meno molti paesi, in particolare
quelli in via di sviluppo, a prendere ulteriori impegni.
Con riguardo ai Pvs non si
può negare che il commercio elettronico e Internet abbiano aggiunto nuovi mezzi
tecnologici atti a facilitare gli scambi, ma è anche vero che in assenza di
misure adeguate, questi nuovi canali si potrebbero trasformare in una fonte di
nuove pesanti marginalizzazioni per i paesi meno sviluppati; inoltre bisogna
anche tener presente che l’espansione dell’uso delle informazioni tramite i network elettronici è molto importante
per i Pvs per regolare il proprio regime di
IPRs e per promuovere la diffusione tecnologica attraverso l’accesso ai
brevetti internazionali e ai database dei
marchi di fabbrica.
Il commercio su Internet
opera senza confini, ma il controllo della merce, così come la regolazione
delle restrizioni (tasse e restrizioni alle importazioni) devono essere realizzabili.
Le imposizioni delle tariffe
sui prodotti e servizi commerciati elettronicamente potrebbero rallentare lo
sviluppo del commercio cross-border
di Internet.
In
questo contesto è desiderabile l’adozione multilaterale della proposta degli
USA di garantire il libero commercio nel commercio elettronico.
Dato che i prodotti e i
servizi commerciati su Internet sono meno controllabili, la sfida è di riuscire
a produrre un meccanismo per
identificare la vera origine del prodotto, rinforzando le restrizioni territoriali
permesse e definendo l’esaurimento dei diritti.
La tutela di diritti di
proprietà intellettuale presenta, inoltre, un teatro di pericolosa
contrapposizione tra Nord e Sud del mondo, poiché il contrasto di fondo riguarda i diversi interessi in gioco dei due
gruppi di paesi oltreché la eterogeneità delle condizioni tecnologiche ed
organizzative che caratterizzano i
diversi comparti settoriali .
Una completa attuazione del
TRIPs dovrà, quindi, considerare anche i significativi legami esistenti tra
IPRs, politiche della concorrenza e regimi commerciali, per il raggiungimento
di un accordo (Cottier, Meitiger, 1998).
Alla Conferenza di Singapore
del 1996 del WTO sono stati istituiti dei gruppi di lavoro per affrontare i
temi del commercio ed investimenti e del commercio e concorrenza. Le due
questioni della politica della concorrenza e degli investimenti sono legate tra
loro da un punto di vista sia formale che sostanziale.
L’accordo dell’Uruguay Round
sulle misure di investimento legate agli scambi (TRIMs) ha lasciato aperta la possibilità di
ulteriori azioni nell’area della concorrenza.
La ragione del legame tra i
due temi deriva dalla crescita degli investimenti diretti esteri e dall’avvio
di un processo di eliminazione delle barriere regolamentari.
La crescita che ha
caratterizzato gli investimenti esteri nell’ultimo decennio ha posto
l’attenzione su come garantire una efficace protezione, oltreché promozione,
degli stessi investimenti a livello internazionale.
In effetti, mentre per il
commercio estero sono state predisposte, nel tempo, forme di liberalizzazione e
regolamentazione via sempre più
avanzate, nel campo degli investimenti non si è ancora giunti all’elaborazione
di una normativa multilaterale altrettanto organica.
Il tema delle regole in
grado sia di promuovere che di proteggere il flusso crescente di investimenti
internazionali presenta una notevole complessità, anche per la proliferazione,
in quest’area, di iniziative unilaterali (politiche nazionali per gli
investimenti), bilaterali (Bilateral
Investment Treaties), accordi plurilaterali, accordi regionali (RIA).
Più di recente anche fra le
diverse aree regionali, lo sviluppo di regole plurilaterali per promuovere gli
IDE ha favorito gli investimenti infra-area .
A livello multilaterale del
WTO esistono invece due accordi siglati a Marrakech nel contesto “GATT 1994”:
uno relativo ai sussidi e alle misure compensative (Subside and Countervaling Measures, SCMs), l’altro concernente le
misure relative agli investimenti che incidono sugli scambi commerciali TRIMs.
Mentre l’accordo sulle SMCs
definisce sostanzialmente i concetti dei
sussidi ed incentivi, fiscali e creditizi, che provocano distorsioni
economiche, compresi quelli che riguardano gli investimenti, il TRIMs va oltre,
entrando nel dettaglio delle misure
correlate agli IDE da considerarsi incompatibili con le prescrizioni
dell’art.3 (trattamento nazionale) e dell’art.11 (restrizioni quantitative) del
GATT.
Ma i risultati di questi due
accordi più direttamente connessi agli investimenti, sono d’impatto modesto in
quanto limitati al settore delle merci e solo in alcuni aspetti della
liberalizzazione degli IDE.
Oltre a tali accordi, a
Marrakech ne sono nati altri che trattano indirettamente il problema degli IDE,
ma secondo angolazioni particolari .
Il tentativo più ambizioso
di stabilire un accordo plurilaterale sugli investimenti è stato quello dei
negoziati sul MAI (Multilateral Agreement
on Investment) in sede OCSE .
I negoziati, iniziati nel
maggio 1995 e interrotti nell’ottobre 1998 dopo che la Francia si è tirata
fuori dai colloqui, hanno adottato un’ampia definizione di investimento, che
andava oltre i tradizionali IDE, includendo anche gli investimenti di
portafoglio e beni immateriali. Fornendo, così, protezione a investitori e investimenti ed applicando il principio di non
discriminazione verso l’esterno (Mfn) e l’interno (trattamento nazionale)
attraverso l’approccio della lista negativa (anche se molti membri avevano
previsto ampie liste di eccezioni).
Il MAI ha anche tentato di
stabilire obblighi in materia di trasparenza, liberalizzazione della mobilità
del personale chiave, non discriminazione nella privatizzazione e limiti ai
requisiti di performance che
andassero oltre quelli previsti dal TRIMs (Daly, 1997).
Le disposizioni dell’Accordo
dovevano essere garantite fissando un metodo di risoluzione delle controversie,
sia tra Stati che tra investitore e Stato.
Le opposizioni maggiori sono
nate a livello domestico, all’interno dei maggiori paesi. Esse, per quanto
eterogenee, si sono incentrate soprattutto sulle inadeguate o mancate clausole
di tutela allo sviluppo, degli standard
ambientali e del lavoro.
Hanno pesato negativamente
anche le forti differenziazioni emerse tra i paesi negoziatori in tema di
sicurezza nazionale, integrazione regionale, poteri dei governi locali clausole
di esenzione, come nel caso dell’applicazione dell’eccezione culturale
(Canner,1998).
Sebbene i negoziati del MAI
siano naufragati, l’OCSE è ancora il forum principale per le norme
internazionali sugli IDE,
e pur essendo un tentativo nato in un tavolo plurilaterale, ha rappresentato
un’esperienza ed un banco di prova fondamentale per ogni futura negoziazione
multilaterale.
Vi è un largo consenso sui
guadagni consistenti che potrebbero derivare da un nuovo accordo multilaterale
sugli investimenti e sulla scelta del WTO come sede per lo svolgimento di
negoziazioni sugli IDE. In primo luogo perché è una sede più rappresentativa,
dove è possibile esaminare sia gli interessi dei paesi industrializzati che dei
paesi in via di sviluppo, visto che i paesi in via di sviluppo erano rimasti
esclusi dalle trattative del MAI (Karl, 1997).
In secondo luogo le
crescenti interrelazioni tra scambi commerciali ed investimenti suggeriscono di
includere all’interno del WTO un eventuale accordo sulle regole internazionali
da applicare agli investimenti, e infine l’eventuale accordo dovrà essere reso
compatibile con il vasto insieme di impegni già sottoscritti dai membri del WTO
e essere sottoposto allo stesso meccanismo vincolante di risoluzione delle
controversie già esistente.
Gli obiettivi generali di un
nuovo regime internazionale degli investimenti possono essere individuati nella
rimozione delle distorsioni che riducono i benefici degli IDE, nella rimozione
dei principali ostacoli agli IDE e nella creazione di standard uniformi per le politiche nazionali che influenzano gli
stessi IDE.
Mentre i principali nodi
negoziali riguardano la preventiva definizione del concetto di IDE; l’impegno
al diritto di stabilimento, svincolato da qualsiasi requisito di performance; il trattamento nazionale,
con i vari condizionamenti che possono derivare dalla tutela della sicurezza
nazionale; il principio della nazione più favorita, alla cui applicazione sono
di ostacolo gli accordi regionali; la
trasferibilità dei fondi, che si può scontrare con i vincoli della bilancia dei
pagamenti e con il problema del riciclaggio internazionale; la protezione degli
investimenti da azioni quali gli espropri discriminatori e senza adeguato
indennizzo; l’impegno ad eliminare le distorsioni derivanti dagli incentivi,
utilizzati a favore delle imprese nazionali o per attrarre gli investitori
stranieri; la scelta di un approccio di lista negativa o positiva con le
relative implicazioni che ne conseguono (Graham, 1996).
È ormai opinione diffusa che
gli investimenti internazionali possono contribuire in misura notevole alla
crescita economica sia dei paesi beneficiari che dei paesi di provenienza.
Creare dunque un quadro di regole multilaterali nel settore degli investimenti
contribuirebbe a promuovere uno sviluppo sostenibile. La dimensione “sviluppo
sostenibile”, aspetto molto importante per i Pvs membri del WTO, dovrebbe
essere integrata nelle stesse norme di base, in modo tale da permettere a tutti
i membri del WTO, che si tratti di paesi beneficiari o di provenienza, di
attuarle e di applicarle.
Come emerso anche nel caso
MAI-OCSE le difficoltà maggiori sono legate a ragioni di sicurezza e sovranità
nazionale.
La paura della perdita di
controllo del diritto di imposizione fiscale e di promozione delle attività
economiche hanno costituito forti ostacoli ad un accordo multilaterale.
L’UE è da tempo uno tra i
più decisi sostenitori di un accordo multilaterale sugli investimenti, nella
convinzione che il contesto politico e la certezza delle regole influenzino
profondamente le scelte private sugli IDE. I punti chiave della proposta
europea, oltre all’indicazione del WTO come foro competente, consistono in una
definizione di IDE che escluda i movimenti di capitale a breve termine, nella
attenta considerazione dell’interrelazione tra investimenti e sostenibilità
ambientale, nel mantenimento delle capacità degli host countries di regolare l’attività degli investitori sul proprio
territorio compatibilmente con gli accordi presi in ambito WTO e porre
l’attenzione alle proposte della società civile, soprattutto sul tema della
responsabilità degli investitori (Brittan, 1998).
In altri termini si dovrebbe
arrivare ad una protezione degli investitori in base all’accordo multilaterale,
ma senza che tale protezione possa eccedere quella accordata agli investimenti
domestici all’interno del quadro di norme nazionali esistenti, come avveniva
nel caso di alcuni articoli previsti dal MAI in tema di indennizzi agli
investitori internazionali e che avevano sollevato aspre critiche ed
opposizioni all’interno di molti paesi .
La posizione degli Stati
Uniti nei confronti di ogni possibile accordo multilaterale sugli investimenti
è di forte scetticismo, preferendo negoziazioni di tipo bilaterale
(Aggarwal,2000).
Mentre un contributo di rilievo può essere
dato dai Pvs, non contrari all’accordo, per una corretta lettura delle
interrelazioni tra commercio, investimenti e sviluppo.
In questo caso il problema sta nel conciliare
in un unico accordo le esigenze di un quadro multilaterale per gli IDE in
ambito WTO che incoraggi i flussi di investimento verso i Pvs (effetto
promozionale) e che garantisca elevati standard
protettivi per gli investitori (effetto protezione), tutto ciò rispettando la
vulnerabilità dei Pvs in tema di competitività nei confronti dei paesi
industrializzati, attraverso una graduale liberalizzazione ed il rafforzamento
delle politiche domestiche.
Poiché sembra, al momento,
difficile ottenere un consenso su questi temi, la strada più facilmente
percorribile sembra essere quella di rafforzare le politiche già avviate a
livello multilaterale, quali quelle dei servizi e dei TRIMs, e di perseguire un
accordo sulla concorrenza .
Accanto al tema degli
investimenti tra i nuovi temi affrontati in questo negoziato devono essere,
infatti, ricordate anche le politiche di concorrenza. Fanno parte di tali
politiche l’ampio set di regole che
determinano le condizioni di concorrenza sul mercato, le privatizzazioni, le
politiche di sussidi e le deregolamentazioni. Esse interessano quindi sia i
comportamenti delle imprese private sia l’operato dei governi (Graham, 1998).
Investimenti e politiche della concorrenza
riguardano entrambi l’accesso ai mercati. Così dal punto di vista della
liberalizzazione, avere una legge sulla concorrenza e delle norme che
liberalizzino gli investimenti in entrata sono due modi per mirare allo stesso
obiettivo, ovvero eliminare le barriere all’accesso. Per certi versi possono
essi essere considerati complementari: miglioramenti dell’una politica possono
aiutare a superare i limiti dell’altra. Ad esempio, una legge sulla concorrenza
che operi discriminazioni nei confronti degli importatori potrebbe essere
compensata dalla concessione di un libero accesso agli investimenti; allo
stesso modo se la politica degli IDE permette la creazione di posizioni
dominanti da parte dei nuovi entranti sul mercato, i conseguenti effetti
negativi potrebbero essere affrontati meglio con politiche della concorrenza
che con normative ex ante sugli
investimenti (Falzoni, 1993).
La politica della
concorrenza essendo uno strumento più raffinato dei meccanismi ex ante di valutazione degli
investimenti esteri, può rivelarsi più efficiente poiché le procedure di
valutazione sono meno costose, anche se non costituisce una soluzione
alternativa alla regolamentazione degli IDE.
Inoltre, l’impatto di
politiche di liberalizzazione degli IDE sulla concorrenza a livello nazionale dipenderà in larga misura
dal tipo di investimenti effettuati. Infatti, gli investimenti greenfield, creando nuove imprese, possono avere sulla concorrenza interna
effetti più benefici di una fusione o di una acquisizione, che mantiene
invariato il numero di concorrenti sul mercato interno. Ma un investimento greenfield che sia attratto dalla
promessa di diritti esclusivi o che sia legato all’aumento di barriere
commerciali, può danneggiare la concorrenza sul mercato domestico, al
contrario, una fusione o un’acquisizione che trasformi un’impresa in difficoltà
in un’azienda più florida può certamente favorire la concorrenza.
L’attuale dibattito su
“commercio e concorrenza” si incentra in particolare su due temi, da una parte
la necessità di una disciplina che regoli i comportamenti anticoncorrenziali
delle imprese transnazionali (TNCs), compensando le carenze delle politiche di
concorrenza nazionali e regionali attraverso un accordo multilaterale,
dall’altra l’esigenza di regole a livello nazionale che non impediscano
l’accesso al mercato e la sua piena contendibilità.
Il quadro delle regole
relativo alla concorrenza è complicato dalle numerose iniziative esistenti a
livello bilaterale e unilaterale. A livello nazionale, infatti, sono state
avviate all’interno dei singoli paesi riforme regolamentali improntate ai
principi della concorrenza, ma profondamente diverse tra loro.
Mentre a livello
multilaterale manca un accordo complessivo di riferimento che disciplini le
pratiche distorsive della concorrenza. Anche se le politiche della concorrenza
non rappresentano un tema nuovo per i negoziati commerciali multilaterali.
Già nel 1948, infatti, la Carta dell’Avana
includeva un capitolo sulle pratiche d’affari restrittive e indicava in modo
dettagliato l’impegno degli Stati a cooperare
per prevenire limitazioni alla concorrenza e all’accesso ai mercati. La
mancata entrata in vigore di tale accordo tuttavia ha impedito che vi fosse un
seguito a tali impegni.
Lo stretto vincolo tra
politica commerciale e politica della concorrenza ha già condotto l’Uruguay
Round ad inserire una serie di disposizioni di carattere generale che
riguardano la concorrenza
.
In particolare la
regolamentazione dell’antidumping è emblematica di alcuni paradossi del legame
tra commercio e concorrenza; esso nasce, infatti, come una forma indiretta di
politica della concorrenza, dal momento che è volto ad impedire esportazioni “unfair” verso un paese terzo, ma le
modalità della sua applicazione hanno finito per farne uno strumento di
protezione delle imprese nazionali, a danno della concorrenza.
Le distorsioni che derivano da un uso non
corretto della politica antidumping e la possibilità che sia utilizzata per
limitare la concorrenza sono causate dalla carenza di norme e politiche a
tutela della concorrenza a livello internazionale, ciò determina, anche in
situazioni di mercato caratterizzate da barriere commerciali ridotte,
condizioni di vantaggio sleale per gli esportatori.
In questa situazione è
difficile raggiungere gli obiettivi fondamentali della politica della concorrenza.
In alcuni casi è stata avanzata la proposta di sostituire l’antidumping
promuovendo una maggiore convergenza delle politiche della concorrenza, ma
questa soluzione si è rivelata possibile solo nell’ambito delle unioni doganali
fra paesi con sostanziali similitudini economiche e una forte propensione
all’integrazione dei mercati.
In realtà, l’esperienza di questi ultimi
decenni ha dimostrato che le possibilità di sostituire le norme antidumping con
norme internazionali di tutela della concorrenza sono molto scarse .
La possibilità di esportare
questa soluzione a livello multilaterale nell’ambito degli accordi WTO presenta
non pochi problemi.
Recentemente una novità
positiva in tema di commercio e concorrenza internazionale è venuta dal “reference paper” inserito nell’accordo
sulla liberalizzazione dei servizi di telecomunicazione (TLC) del 1997, che è
stato integrato nel IV° protocollo del GATS e tecnicamente incorporato nel suo
Allegato settoriale.
Il “reference
paper” contiene i principi di concorrenza e liberalizzazione che devono
regolare il settore delle TLC ed i comportamenti concorrenti nei paesi aderenti
all’accordo, in relazione all’esercizio dell’attività di trasporto e
prestazione del servizio.
I principi base riguardano in particolare la
tutela della concorrenza, l’interconnessione, il servizio universale, la
pubblica diffusione dei criteri in base ai quali si rilasciano le licenze
necessarie, le Autorità di regolazione indipendenti, l’allocazione delle
risorse scarse (cioè frequenze, numerazione e diritti di trasporto).
Il “reference paper” costituisce dunque un precedente importante in
tema di regole sulla concorrenza nel sistema WTO, e un modello per sviluppare
altri principi sulla concorrenza nei
prossimi negoziati.
Viste nel loro complesso le
disposizioni attualmente esistenti a livello multilaterale sembrano
sottolineare soprattutto i limiti del WTO in tema di politiche della
concorrenza e risoluzione dei conflitti in quest’area (Holmes, Young, 1999).
Il maggior limite della WTO,
come possibile foro di accordo globale, sta nella sua natura mercantilistica e
nella sua capacità di risolvere i problemi dal punto di vista del libero
scambio, della promozione delle esportazioni e dell’accesso al mercato, più che
in chiave di antitrust ed aumento del benessere sociale.
Infatti, il WTO non si
occupa direttamente di politiche della concorrenza e può vantare delle
competenze solo su quei comportamenti degli Stati che influenzano le condizioni
domestiche di concorrenza, mentre i comportamenti restrittivi della concorrenza
messi in atto da privati e non sostenuti dall’azione dei governi non possono
essere oggetto di contestazione. Il WTO, infine, non è in grado di impedire
l’introduzione di regolamenti non
discriminatori che di fatto restringono l’accesso al mercato.
Le regole internazionali nel
campo della concorrenza si applicano dunque solo ai paesi e non alle imprese o
agli individui. Ma le pratiche distorsive della concorrenza che i privati
possono mettere in atto e che esulano dalle competenze del WTO sono numerose .
È vero che per contrastare questo tipo di
pratiche i paesi dispongono di leggi antitrust e politiche di concorrenza, ma
proprio le differenze tra i singoli Stati in termini di obiettivi, istituzioni,
ambiti e procedure di applicazione di tali politiche rendono le possibilità di
applicazione a livello internazionale assai limitate.
Alla luce di quanto detto
nasce l’esigenza di un accordo multilaterale sulle politiche della concorrenza
e a questo riguardo sono state avanzate numerose proposte.
Per semplicità si possono
raggruppare in due grandi categorie: quelle che propongono un sistema
internazionale di antitrust con una agenzia sovranazionale dalle competenze più
o meno vaste; quelle che guardano ad una possibile armonizzazione delle leggi
antitrust dei singoli paesi.
Due visioni alternative che
mettono in evidenza le difficoltà del raggiungimento di un accordo
multilaterale su questo tema.
E tali difficoltà emergono
con chiarezza anche dall’analisi delle
posizioni dei vari paesi: l’EU vuole promuovere la definizione in sede WTO di
regole comuni in materia di concorrenza, ma ne vuole lasciare l’applicazione a
livello nazionale, mentre gli Stati Uniti sono a favore dell’applicazione di
regole antitrust basate sulla condivisione delle esperienze, sulla cooperazione
bilaterale e sull’assistenza tecnica, e intravedono solo nel lungo periodo la
possibilità che tutto ciò si traduca in un vero e proprio accordo
multilaterale; altre proposte intermedie prendono in considerazione la
possibilità di non avviare negoziazioni sugli standard comuni, ma prevedere solo un impegno a livello
internazionale ed attuare le regolamentazioni esistenti a livello nazionale,
oppure promuovere un impegno relativo solo allo scambio di informazioni sui comportamenti
anticompetitivi (Graham,1998)
Alla luce di tutto ciò al momento sembra
difficile poter arrivare ad un accordo complessivo. Appare viceversa più
facile garantire un maggiore accesso al mercato attraverso normative
specifiche sulla concorrenza da inserire nei vari accordi (Hoekman e Holmes,
1999).
Una soluzione di mediazione
per rendere multilaterali le regole sulla concorrenza potrebbe consistere nello stabilire a livello
internazionale degli standard minimi,
lasciando poi che vengano attuati a livello nazionale (Commissione Europea ,
2000 ).
La Cina è
attualmente il primo della lista dei 30 paesi che hanno richiesto l’adesione
all’organizzazione mondiale del commercio.
La Cina,
sesto maggiore esportatore mondiale e nono importatore è il più grande mercato
del mondo con un miliardo e trecento milioni di consumatori (ICE, 2000a);
basterebbe questo per spiegare perché non era pensabile continuare a parlare di
sistema commerciale multilaterale e di liberalizzazione mondiale degli scambi
prescindendo dal fatto che la Cina non è membro del WTO (Sassoon, 1999).
La Cina era stata nel 1948 una dei membri
firmatari del GATT, ma l’aveva abbandonato nel 1949 dopo la rivoluzione cinese.
Nel 1986 il paese asiatico ha riaperto i negoziati per entrare nuovamente
nell’organizzazione.
Numerosi
ostacoli si sono frapposti all’entrata
della Cina nel WTO, rendendo così il negoziato lungo e difficile, essi
riguardavano principalmente l’economia cinese.
Vista
l’adozione della Cina di un’economia pianificata, vari aspetti non erano in
linea con i principi del mercato.
È stato
indispensabile, innanzitutto, allinearsi alle regole del WTO, basate sui
principi di economia di mercato e sul principio della concorrenza e non discriminazione.
Le
condizioni a cui l’economia cinese ha
dovuto adeguarsi per entrare nel WTO riguardano soprattutto la riduzione delle
tariffe sui beni, servizi e investimenti, l’eliminazione delle restrizioni
commerciali, e pratiche di trasparenza
nel regime commerciale.
In linea
con le richieste del WTO la Cina ha introdotto una serie di attività di
liberalizzazione ed apertura dei mercati .
A partire
dal 1991, i sussidi alle esportazioni e importazioni sono stati gradualmente
ridotti, la trasparenza nella politica commerciale è stata migliorata, le
procedure amministrative sono state ridotte e sostituite con strumenti
economici.
Durante il
summit dell’APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation Council) nel 1995, la Cina
ha annunciato riduzioni delle tariffe doganali del 30%, che sono diventate
effettive dal 1996. Inoltre la Cina ha sostanzialmente ridotto o abolito quote,
licenze e altri controlli su 170 articoli.
Il commercio di
servizi è stato gradualmente liberalizzato dal 1994, vari servizi sono stati aperti
per il commercio estero, incluse banche, assicurazioni, computisteria, servizi
medici. Secondo una fonte cinese 85% dei prezzi nel 1993 erano determinati dal
libero mercato (Yang, 1996).
Sul piano della protezione intellettuale, dati
i mancati guadagni dovuti al non rispetto del copyright e dei brevetti, i membri del WTO hanno puntato ad
ottenere un forte mandato. L’accettazione di tale mandato è stato per molto
tempo un ostacolo all’entrata della Cina nel WTO, soprattutto da parte degli
Stati Uniti, che la consideravano indispensabile per procedere ai negoziati,
poiché una volta che la Cina fosse divenuta membro ogni violazione sarebbe
stata perseguibile attraverso il meccanismo di risoluzione delle controversie
del WTO.
Le Parti
Contraenti ritenevano insufficiente la protezione verso trademarkets e circuiti integrati, e nonostante l’accordo
bilaterale sulla protezione dei diritti di proprietà intellettuale, raggiunto
secondo la procedura speciale 301, gli Stati Uniti non erano soddisfatti della
sua applicazione, dal momento che la Cina continuava ad adottare un
atteggiamento particolare nei confronti delle fabbriche di compact disk pirata,
e prendeva provvedimenti solo quando gli Stati Uniti premevano perché ciò avvenisse.
Negli anni sono
stati fatti grossi passi avanti per consolidare la protezione intellettuale,
dopo il primo accordo stipulato con gli Stati Uniti sulla struttura legale nel
1992, che stabiliva le leggi per proteggere i marchi di fabbrica e copyright, la Cina è diventata un membro
di diversi organi internazionali della proprietà intellettuale.
Sul piano
della liberalizzazione del mercato nonostante la nuova direzione verso
l’eliminazione delle quote, licenze per le importazioni, un numero di
restrizioni al commercio rimanevano incompatibili con le regole del WTO,
soprattutto con il rispetto del principio del trattamento nazionale .
Non è
infatti sufficiente ridurre le tariffe, poiché l’insufficienza dell’accesso al
mercato è altrettanto importante dei dazi imposti all’entrata.
Forme di discriminazione
relative al principio del trattamento nazionale verso
le imprese estere adottate dalla Cina, riguardano, ad esempio, i prodotti importati che potevano
essere acquistati solo dalle compagnie con diritti di commercio estero.
Una simile
discriminazione era presente anche nella distribuzione dove era permesso
stabilire la loro vendita sussidiaria solo ai manufatti nazionali (Niroomand,
Hamwi e Hudson, 1996).
Un altro
problema ha riguardato la discriminazione negli standard e nella certificazione nell’importazione dei prodotti
farmaceutici, per i quali ad esempio, erano richiesti diversi controlli di
sicurezza e ambientali, mentre per i
prodotti nazionali ciò non era richiesto.
In caso di
certificazione, il programma per il mandato di certificazione della qualità per
i prodotti elettronici introdotto nel 1994 era discriminatorio nei confronti
delle importazioni perché i prodotti nazionali non erano soggetti a ispezioni.
Nel 1994,
l’introduzione di un sistema di offerta
aperta per 171 prodotti di macchinari industriali ed elettronici ha permesso a
chi desiderava importare questi prodotti di inoltrare
un’offerta aperta, ma ciò non era valido
per i prodotti nazionali.
Per quel
che riguarda la politica industriale, la Cina ha dovuto migliorare lo spirito
del commercio multilaterale, dove i ‘mutui benefici’ e la ‘non discriminazione’
sono applicati a tutti gli aspetti del commercio. La politica automobilistica
industriale annunciata nel 1994 per esempio conteneva misure insufficienti per le richieste del WTO.
Un altro
nodo è stato l’accesso al mercato di beni e servizi. Questo comprendeva le
tariffe doganali che erano molto alte, infatti le riduzioni annunciate nel 1995
al meeting dell’APEC in Giappone, sono state fatte non in termini di tasse
dirette, ma in termini di tasse applicate. Nel caso del commercio dei servizi,
per esempio i servizi finanziari, alle imprese straniere era permesso aprire
sedi in 13 città in base ad un “experimental
basis”, ma non potevano essere considerate in pieno incarico. Allo stesso
modo le imprese straniere subivano restrizioni per quello che riguarda il
settore della distribuzione nazionale. Era, perciò, necessaria un’ulteriore
liberalizzazione.
Un altro
grosso ostacolo riguardava la nuova linea guida sugli investimenti stranieri
annunciata nel 1995, che causava problemi per quegli investitori che avevano
già stabilito i loro investimenti in Cina.
Inoltre, la
richiesta della Cina di ottenere lo status di paese in via di sviluppo ha
rallentato le trattative per il suo accesso al WTO, poiché era osteggiata da
molti membri del WTO .
Ottenere questo status significava molto per la Cina, poiché avrebbe
permesso al WTO di concederle più diritti e meno obblighi, e rifletteva comunque lo stato di sviluppo
della sua economia (Jacobson, Oksemberg, 1990).
Uno dei vantaggi di cui la Cina può beneficiare grazie allo
status di paese in via di sviluppo è il periodo di transizione più lungo sia
per le trattative di entrata nel WTO sia per conformarsi al mandato di
liberalizzazione. Secondo l’Uruguay Round, ad esempio, l’Accordo sulla
Agricoltura prevede per i paesi in via di sviluppo un periodo di transizione di
10 anni invece di 6 anni per effettuare
le riforme, e una riduzione della loro protezione agricola solo di due terzi
rispetto ai paesi industrializzati.
Può,
inoltre, usufruire di altri vantaggi previsti dall’art.12 e 18, che permettono
ai paesi in via di sviluppo di restringere le importazioni quando si presentano
difficoltà nella bilancia dei pagamenti, o per dare protezione ad una
particolare industria nascente.
La
principale motivazione della riluttanza di alcuni membri del WTO a garantire
alla Cina lo status di paese in via di sviluppo è legato al pericolo che essa
potrebbe abusare di questi diritti per rendere minima la sua apertura al
mercato (Anderson, 1997).
Anche da
parte di alcuni paesi in via di sviluppo, in particolare quelli esportatori, vi
sono state opposizioni all’entrata della Cina nel WTO. Ciò è comprensibile in
considerazione della grande quota di mercato
detenuta dalla Cina in alcuni prodotti. Infatti secondo gli accordi
dell’Uruguay Round è previsto l’obbligo per le economie avanzate di espandere
gradualmente le quote di importazione del tessile e abbigliamento entro il
2005, e se la Cina rimarrà fuori dal WTO, i membri non sono obbligati a
provvedere all’espansione dell’accesso al mercato, e questo accesso potrebbe
essere limitato a diminuire l’aggiustamento dell’apertura del mercato ai membri
del WTO.
Ma, la Cina, una volta entrata nel WTO, potrebbe
chiedere un maggiore acceso, in questo caso la sua entrata potrebbe aggiungersi
alle pressioni di aggiustamento strutturale e potrebbe ridurre la quota di
reddito degli altri paesi in via di sviluppo fornitori.
I Pvs in
considerazione di questa prospettiva, si sono opposti all’entrata della Cina,
la loro opposizione è, inoltre, motivata dal pericolo di una concorrenza
'‘sleale'’ da parte della Cina, che eroga sussidi alle imprese statali .
Nelle
negoziazioni per l’entrata della Cina ne WTO le Parti Contraenti hanno adottato
due tipi di processi dal 1992, uno è il processo di chiarificazione, in base al
quale la Cina doveva rispondere a questioni su alcuni problemi come
trasparenza, applicazione uniforme del regime commerciale, misure tariffarie e
non tariffarie. L’altro invece, riguardava la discussione del protocollo, un
documento informale sulla base di un informale lista di temi.
Si possono
citare due scuole di pensiero riguardo l’entrata della Cina nel WTO. Una scuola
preferisce un approccio bilanciato e flessibile, e crede che impegnando la Cina
nel WTO porti questa ad accettare i diversi standard,
che accelererebbero la transizione verso un’economia di mercato, l’altra scuola
invece preferisce un approccio più duro e crede che la Cina potrebbe adempiere
alle diverse condizioni prima dell’entrata (A.NeilTait e Kui-Wai Li, 1997).
Le
negoziazioni per l’entrata sono comunque viste come uno strumento per forzare
la Cina a fare dei cambiamenti, che probabilmente non accadrebbero seguendo il
primo approccio.
Con
l’avvio, nel 1991, del processo di
riforma e di apertura del paese, la graduale liberalizzazione economica
e politica ha condotto alla realizzazione di una “economia socialista di
mercato”.
A partire
dal XIV Congresso Nazionale del Popolo del 1992, il Partito Comunista si è
infatti impegnato a sostenere la crescita di un’economia socialista di mercato,
e tale concetto è stato recentemente ripreso durante la presentazione del IX
Piano Quinquennale nel marzo 1996 e ribadito nell’ultimo Congresso.
La Cina del 2000
pur conservando un sistema politico “socialista” presenta ormai una struttura
economica e sociale trasformata rispetto al precedente modello di economia
dirigista e pianificata.
L’attuale
politica economica cinese si fonda sulla considerazione che tassi di crescita economica elevati possono essere ottenuti
con l’attribuzione alle forze di mercato di un ruolo critico nell’allocazione
delle risorse economiche ma allo stesso tempo si ritiene che tali forze devono essere soggette a controlli
macroeconomici indiretti da parte del governo centrale.
La
struttura economica della Repubblica Popolare Cinese si è, nel corso degli
ultimi anni, fortemente diversificata e ormai comprende quasi tutti i
principali settori produttivi.
|
|
1995/96
|
1996/97
|
1997/98
|
1998/99
|
|
Tasso di cambio valuta
locale in $ USA
|
1,267
|
1,341
|
1,476
|
1,516
|
|
PIL in $ a prezzi correnti
(mnl.)
|
407,018
|
396,758
|
377,353
|
389,980
|
|
Variazione annuale del PIL
reale (%)
|
4,5
|
3,2
|
4,7
|
4,3
|
|
Rapporto debito
pubblico/PIL (%)
|
18,9
|
18
|
14,7
|
12,1
|
|
Tasso di inflazione(%)
|
4,2
|
1,3
|
0,0
|
1,2
|
|
Tasso di disoccupazione
(%)
|
8,9
|
9,1
|
8,7
|
7,9
|
Fonte: Elaborazioni ICE su dati Reserve Bank
of Australia/Australian Bureau of Statistics (ABS)
Le riforme
economiche industriali che sono state realizzate negli ultimi due decenni hanno
avuto come principale obiettivo la crescita dell’industria leggera, di servizi
e del commercio internazionale. In tal modo è stata concessa una apertura al
mercato che ha permesso soprattutto al settore della “light industry” e del terziario di adattarsi velocemente ed
efficientemente all’utilizzo di nuove tecnologie importate, colmando il gap di
produttività e sviluppo esistente tra questi settori e quelli dell’industria pesante e l’agricoltura,
obiettivi storici di crescita da parte del governo cinese.
La crescente importanza di questo settore è
testimoniata anche dall’evidente variazione del peso dei singoli settori nella
composizione del PIL: in poco meno di dieci anni (1990-1998), l’agricoltura è
passata dal 27,05% a 18,4%, mentre il terziario contribuisce oggi per il 32,9%,
a fronte del 31,4% del passato.
|
|
1990
|
1991
|
1992
|
1993
|
1994
|
1995
|
1996
|
1997
|
1998
|
1999
|
1999*
|
|
Agricoltura
|
27,05
|
24,46
|
21,77
|
19,87
|
20,23
|
20,51
|
20,39
|
19,09
|
18,4
|
17,3
|
2,8
|
|
Industria
|
41,61
|
42,11
|
34,31
|
47,43
|
47,85
|
48,8
|
49,51
|
49,99
|
48,7
|
49,7
|
8,1
|
|
Servizi
|
31,4
|
33,43
|
34,31
|
32,7
|
31,93
|
30,69
|
30,09
|
30,93
|
32,1
|
32,9
|
7,5
|
*Tasso d’incremento annuale
Fonte: elaborazioni ICE su dati Banca Mondiale
L’agricoltura rappresenta ancora oggi un
settore di importanza strategica, in quanto la Cina, dotata di circa il 7%
della superficie arabile mondiale, è uno dei maggiori produttori agricoli
mondiali. Le principali coltivazioni
sono cereali, cotone, canna da zucchero e thè.
Il IX Piano quinquennale (1996-2000) ha
assegnato notevole attenzione ai problemi di autosufficienza alimentare e di
sviluppo del settore agricolo tradizionale, fondato sulle “township and village enterprise”. Si prevede pertanto che
l’agricoltura costituirà uno dei settori di maggiore crescita negli anni a
venire .
Il settore
industriale, che conta il 49,7% nella formazione del PIL, ha registrato nel
1999 una forte crescita, pari al 8,1%, ma inferiore al l’incremento dell’8,9%
fatto registrare nel 1998.
Il valore
della produzione ha registrato tassi positivi per tutte le tipologie di
imprese, in particolare le FFE (Foreign
Founded Enterprice) confermando che per i nuovi settori economici, le
aziende private, le “public company”
e le joint ventures la crescita è
molto più dinamica rispetto ai settori tradizionali e alle imprese statali.
L’industria manufattiera ha generato circa l’88% della produzione industriale
totale. All’interno del settore manufattiero, i principali comparti di attività
sono rappresentati da quello dei macchinari e trasporti, del tessile ed
abbigliamento e degli alimentari .
Nel settore
industriale si è, inoltre, avuto un significativo passaggio dall’industria
pesante, che si concentra soprattutto al nord-est e sud-est della Cina,
all’industria leggera, con produzioni destinate sia al mercato interno che a quello
internazionale. Nelle aree costiere e soprattutto nelle zone economiche
speciali predominano le industrie leggere (con capitali provenienti in gran
parte dai NICs, New Industial countries)
produttrici di beni destinati principalmente all’esportazione.
Bisogna,
infine, considerare che la progressiva liberalizzazione dell’economia e
l’afflusso di capitali stranieri hanno determinato e, determinano tutt’oggi,
profonde trasformazioni in quasi tutti i comparti del settore industriale. Nei
prossimi anni verrà riservata particolare attenzione, oltre all’industria
agraria, alle cosiddette industrie di base (pillar
industries) della meccanica, elettronica, petrolchimica, automobilistica e
delle costruzioni, ed in generale alle industrie high tech.
Lo sviluppo
del terziario, che si stima nel 1999 sia cresciuto allo stesso ritmo del PIL
reale (7,5%), continuerà anche nei prossimi anni, in quanto è considerato un
settore prioritario, soprattutto per le capacità di rapida creazione di posti
di lavoro, beneficiando dello sviluppo e trasformazione dell’economia cinese
che genera ormai una domanda crescente di servizi in campo legale, finanziario,
e commerciale.
Il governo
ha, inoltre, più volte sottolineato l’opportunità di una graduale apertura del
settore dei servizi, ed in particolare di quelli finanziari, assicurativi e
commerciali.
L’adattamento
all’evoluzione tecnologica rappresenta una delle sfide che la Cina è chiamata
ad affrontare nei prossimi anni. L’investimento estero diretto è considerato da
sempre come una risorsa chiave per la Cina, soprattutto per l’apporto di
tecnologie, impianti, prodotti avanzati che hanno stimolato non solo il
progresso tecnico delle industrie locali, ma anche la loro ristrutturazione e
l’acquisizione di maggiore competitività sul mercato. È proprio per questo che
da più parti si sottolinea la necessità di favorire ulteriormente l’accesso
degli investimenti al mercato, permettendo anche il coinvolgimento delle
società straniere nella ristrutturazione e riconversione delle imprese statali.
Le più
importanti misure a favore degli investimenti stranieri che la Cina offre,
comprendono gli incentivi fiscali e doganali, sia di carattere settoriale che
territoriale, agli investimenti stranieri che implichino sviluppo tecnologico,
quali la riduzione delle imposte sui redditi per le imprese straniere che
operano nelle quattro zone economiche speciali (Shenzhen, Shanton, Zhuhai,
Xiamen), nell’isola di Hainan e nelle zone di sviluppo economico e tecnologico;
per le joint venture operanti in alcuni
settori infrastrutturali e per le banche.
In generale
tra gli obiettivi del Nono Piano Quinquennale vi è quello della creazione di un
sistema fiscale unitario che si applichi sia alle imprese cinesi che a quelle
straniere, in modo da porre le basi per una competizione più equa .
Pertanto con l’importazione di nuove
tecnologie e la costituzione di joint
venture con imprese straniere, le PMI cinesi hanno potuto registrare un
sostanziale miglioramento manageriale e produttivo, che gli ha permesso di
acquisire una sempre maggiore competitività anche a livello internazionale.
Sebbene
apparentemente la crisi asiatica non abbia toccato la Cina in maniera diretta,
l’impatto della crisi è stato comunque forte, soprattutto in congiunzione con
la situazione attuale del sistema economico cinese, la riforma delle imprese
statali e la disoccupazione crescente.
Le
aspettative degli operatori economici continuano a non essere rosee: il mercato
è caratterizzato da un eccesso di offerta, a cui non corrisponde una adeguata crescita
della domanda interna. Infatti, nonostante si sia registrato un aumento del
reddito pro capite disponibile delle famiglie urbane del 5,9%, e quello dei
residenti nelle aree rurali sia cresciuto del 2,1%, e ci sia un’inflazione con
tassi negativi crescenti, le previsioni di una crescita reale della domanda non
sono positive.
Gli
investimenti fissi hanno avuto un’accelerazione nel primo trimestre 1999,
registrando una crescita del 15,1% così come gli investimenti nelle
telecomunicazioni (+27%) e nel settore agricolo e forestale e della
conservazione delle acque (+76,8%). Ciò potrebbe essere visto come diretta
conseguenza delle misure adottate dal governo per stimolare l’economia, quali
l’ulteriore riduzione dei tassi di interesse, i maggiori investimenti pubblici
in infrastrutture, le agevolazioni per gli investimenti nelle aree
centro-occidentali (EIU,2000a).
Inoltre, a
causa della vastità del territorio e delle diverse politiche governative, la
Cina presenta gravi squilibri di sviluppo tra le varie provincie in cui è
suddivisa. Infatti, le regioni centro-occidentali presentano tassi di sviluppo
decisamente inferiori a quelli registrati nelle regioni costiere del sud-est
della Cina. Per arginare questo dislivello, già da diversi anni il governo
centrale ha varato politiche preferenziali per gli investimenti stranieri nelle
regioni occidentali e quelle centrali che comportavano sgravi fiscali,
trattamenti preferenziali nei settori incoraggiati e in quelli ristretti,
contributi finanziari statali ed altre misure per agevolare e stimolare la
presenza diretta straniera in tali provincie.
In realtà,
parallelamente alla sua crescita, la
Cina ha scoperto l’inadeguatezza della sua struttura produttiva, commerciale,
finanziaria e del quadro legale che la garantisce. I dazi e le barriere proteggono industrie spesso obsolete o
nascenti, perciò una liberalizzazione indiscriminata, che spiani l’ingresso
alle aziende straniere più avanzate, potrebbe impedirne la crescita e l’ammodernamento.
Uno
smantellamento dunque affrettato delle protezioni del mercato comporterebbe dei
costi non solo economici ma anche sociali, che difficilmente potrebbero essere
sostenuti dalla dirigenza cinese. D’altra parte quest’ultima sembra persuasa
che solo attraverso una prosecuzione della riforma economica il paese potrà
compiere il necessario salto di qualità che la farà uscire dalla condizione di
paese in via di sviluppo. Questa contraddizione ben si riflette nella lunga
trattativa per l’accesso al WTO (ICE, 2000a).
L’elemento
che meglio caratterizza il quadro politico e sociale della Cina, è la sua forma
istituzionale. La Repubblica popolare cinese è uno stato socialista nel quale
il partito comunista ha una posizione dominante. La leadership politica del partito comunista appare ben salda e
impegnata nella realizzazione della “democrazia socialista”, intesa come
meccanismo di rappresentazione degli umori popolari al governo.
A livello
sociale i fenomeni della sovrappopolazione rurale e quello della crescente
disoccupazione urbana sono considerati una miscela esplosiva per la stabilità
dell’attuale gruppo dirigente comunista.
TAB. 9
PRINCIPALI INDICATORI SOCIALI 1999
Fonte: dati World
Bank
Secondo
fonti locali, nel 1997, il rapporto tra analfabeti e semianalfabeti nella
popolazione con più di 15 anni, registrato a livello nazionale, si è ridotto
sempre più a favore dei semianalfabeti, essendo passato dal 1990 al 1997 dal
15,9% al 12,1% con una diminuzione di 3,8 punti percentuali. Tra la popolazione
tra i 15 e 45 anni, la riduzione è stata più sensibile, pari a circa 5 punti
percentuali, passando dal 10,4% del 1990 a 5,5% del 1997.
Anche la percentuale
di popolazione con un livello di istruzione secondaria o superiore sta
migliorando: nel 1997, le persone con più di 15 anni, che avevano un livello di
istruzione elementare rappresentavano il 37,6% del totale, mentre la
popolazione che possedeva un’istruzione di scuola media è passata dal 23,3% del 1990 al 29,6% del 1997,
mentre quelli con un livelli di istruzione di scuola superiore rappresentavano
il 9,6% della popolazione totale. Nel 1997, la popolazione con un livello di istruzione universitario
era il 2,5% del totale.
Tuttavia
questi dati non sono rappresentativi delle realtà delle zone rurali della Cina,
alquanto vaste, che presentano tassi di scolarizzazione decisamente al sotto
della media nazionale. Infatti, la popolazione rurale con un livello di
istruzione elementare rappresenta solo il 28,3% del totale, mentre per quel che
riguarda la scuola media la percentuale scende del 26.6%, per l’istruzione
secondaria al 4,5% fino al livello di istruzione universitaria dove la
popolazione rurale rappresenta solo lo 0,3% del totale (EIU, 2000b).
Ne risulta
che il gap esistente tra il livello di educazione della popolazione urbana e
quello della popolazione rurale è ancora molto ampio e che, anche a causa delle
recenti riforme sociali e scolastiche che penalizzano i giovani meno abbienti
provenienti da famiglie rurali, sarà sempre più difficile che venga colmato,
con un conseguente aggravarsi di tali disparità.
Il governo
per arginare questo dislivello di sviluppo tra le varie provincie, sta cercando
da diversi anni di spingere il capitale straniero anche verso le provincie
interne, meno sviluppate, favorendo le infrastrutture ed industrie di base.
La Cina sta affrontando, quindi, una
situazione piuttosto difficile e le prospettive non possono essere troppo
ottimistiche a meno che non vi sia un cambiamento radicale nell’elaborazione
delle politiche economiche, che mirino a risolvere le differenze di sviluppo
tra le aree urbane e quelle rurali, oltre ai problemi legati alla debolezza de
settore agricolo, alla ristrutturazione dei grandi complessi industriali ed al
crescente numero di disoccupati.
Da più
parti, quindi, si afferma la necessità di effettuare un aggiustamento
strutturale, in grado di far procedere lo sviluppo economico in maniera più
corretta e duratura.
Il governo
cinese sembra voglia procedere realizzando una sorta di “pacchetto” di misure
economiche che stimolino lo sviluppo e
la crescita della domanda. In particolare gli obiettivi sono : accelerare la
domanda di investimenti attraverso il finanziamento pubblico di progetti
industriali e di trasformazione tecnologica soprattutto nelle aree
centro-occidentali del paese; aumentare il reddito della popolazione urbana e
reale al fine di stimolare il consumo, accrescere le esportazioni e gli
investimenti esteri, aprendo agli stranieri settori industriali e dei servizi
prima ristretti o proibiti, e aumentando i rimborsi all’esportazione per molti
prodotti industriali. Infine, dare un’ulteriore accelerazione al processo di
riforma delle aziende statali, il cui completamento sembra richiedere ancora
molto tempo.
D’accordo con i
piani del Governo cinese, l’economia del paese è chiamata nei prossimi anni a
svilupparsi attraverso l’ottimizzazione della struttura industriale, lo
sviluppo dell’agricoltura, il rafforzamento delle infrastrutture, l’impiego di
tecnologie avanzate, la qualificazione della forza lavoro e la ristrutturazione
delle aziende statali.
Infine, tra
le problematiche in materia politica estera che la Cina è chiamata ad
affrontare nel prossimo futuro, le tensioni con Taiwan rivestono un ruolo
importante soprattutto per le relazioni sino-americane e per i negoziati per l’adesione al WTO.
Secondo le
regole del WTO ogni paese che richiede l’adesione deve prima raggiungere
accordi bilaterali con gli altri partner per permettere successivamente alle
Parti Contraenti di elaborare i termini base di accesso.
La Cina, ad
oggi, ha stretto accordi con i 27 maggiori membri del WTO. Tuttavia, questi
trattati ancora devono diventare multilaterali, come prevedono gli accordi di
Ginevra.
Nel
novembre 1999 è stato firmato da Stati
Uniti e Cina un accordo per l’ingresso di Pechino nel WTO, i commenti del
presidente degli Stati Uniti e del ministro del commercio estero cinese sono
stati entrambi positivi.
I termini
dell’accordo prevedono una generale riduzione delle tariffe doganali, dal 22,1%
al 17%, con particolare riferimento all’agricoltura, l’eliminazione dei sussidi
alle esportazioni, la possibilità per le imprese americane di autofinanziarsi
in Cina, un maggiore accesso a banche, assicurazioni e telecomunicazioni e
diritti di distribuzione per gli esportatori americani. La Cina ridurrà inoltre
le barriere tariffarie e non tariffarie sui beni industriali, prevedendo misure
di sostegno per il mercato tessile durante la fase di transizione.
Dopo gli accordi raggiunti con gli Stati
Uniti, il Canada e il Giappone, cruciale è stata l’intesa tra Cina ed Unione
Europea, che ha portato alla stipulazione di un accordo bilaterale sul
commercio nel maggio 2000 (Acharya,1995).
L’intesa
prevede l’apertura agli investimenti esteri del mercato delle
telecomunicazioni, i tempi per l’apertura del mercato della telefonia mobile
sono stati accelerati a 2 anni, la parte relativa agli investimenti esteri nel
mercato delle telecomunicazioni prevede l'ingresso del capitale estero in
investimenti fino a una quota del 25% già a partire dal suo ingresso nel WTO.
Il tetto sarà progressivamente innalzato, passando al 35% per un anno dopo
l’ingresso e al 49% a tre anni dall’accesso nel WTO.
Per quanto
riguarda il settore assicurativo, negoziato il controllo effettivo sulla
gestione di joint-ventures sulle
assicurazioni sulla vita, attraverso la scelta del partner e la garanzia di
libertà da ingerenze nei contratti privati su una base di partecipazione del
50%, la Cina concederà immediatamente sette nuove licenze agli assicuratori
europei. Il settore sarà aperto due anni prima di quanto previsto dall’accordo
con gli Stati Uniti, i broker
stranieri potranno operare in Cina , liberi da accordi di joint-venture, cinque anni dopo l’accesso di Pechino nel WTO.
È previsto, inoltre, lo smantellamento delle
barriere tariffarie che da sempre ostacolavano il lavoro degli esportatori
comunitari verso la Repubblica popolare, in particolare per il settore tessile
e abbigliamento, molto importante visto
che l’incidenza dell’import dalla Cina sul totale mondiale è addirittura del
14,8%, secondo Eurostat-Comext.
Il
negoziato potrebbe avere ripercussioni rivoluzionarie per questo settore,
sembra infatti aver centrato l’obiettivo di armonizzare dal 1°gennaio 2005 i
dazi doganali UE con quelli cinesi, con l’impegno da parte di Pechino di non
aumentarli più dopo l’adesione al WTO. Su materie prime, filati e tessuti sono
dunque previste forti riduzioni dell’imposizione doganale, riduzioni che
stavano particolarmente a cuore alle imprese italiane.
La Cina ha anche
accettato di eliminare tutte le pratiche discriminatorie tuttora in vigore a
scapito degli acquirenti stranieri rispetto a quelli locali, tra cui ad esempio
il classico “doppio prezzo” della merce, più alto per chi non è cinese, e il
monopolio statale sulle esportazioni di seta, che dovrebbe essere abolito entro
il 2005. Sulle materie prime e filati, poi, Pechino ha accettato l’eliminazione
di contingenti e delle licenze d’importazione fin dal momento del suo ingresso
nel WTO (Il Sole 24 Ore, 2000a).
Altro punto
molto interessante riguarda l’intenzione della Cina di adeguarsi alla
cosiddetta regolamentazione relativa alla tutela degli aspetti commerciali dei
diritti di proprietà intellettuale del TRIPs. Una scelta che, se applicata a
pieno regime, darebbe una svolta drastica alla lotta contro la contraffazione,
tema scottante per il made in Italy
della moda e della pelletteria, sempre più “copiato” anche dalle fabbriche
cinesi.
È previsto,
anche il ritiro di restrizioni alle importazioni di petrolio grezzo e lavorato, una riduzione del
5-10% delle tariffe all’importazione su 150 principali prodotti d’importazioni
di greggio e prodotti petroliferi raffinati.
Altri
contenuti dell’accordo sono la riduzione del livello generale dei dazi tra l’8
e il 10 per cento, miglioramento dell’accesso al mercato per i prodotti
europei, come pasta, latte, olive e vino.
La Cina,
inoltre, cesserà di applicare misure che distorcono il mercato, tra cui i
sussidi alle esportazioni industriali, garantirà la trasparenza dei bandi,
senza discriminazioni per le società straniere.
Superato
l’ultimo grosso scoglio, rappresentato dall’accordo con l’UE, per entrare a far
parte del WTO, ora rimangono da firmare solo accordi bilaterali con alcuni
paesi minori, tra cui il Messico.
Il giudizio
complessivo, pur con diverse sfumature e riserve, sugli accordi del novembre’99
con gli Stati Uniti e del maggio 2000 con l’UE da parte della Cina è stato
generalmente positivo.
Grazie a
questi accordi si registrerà una crescita del settore privato, sia nel campo
della produzione che dei servizi, e ciò dovrebbe comportare una gestione
dell’economia meno ideologica e tesa al rispetto dei parametri di efficienza.
Di conseguenza il ruolo dei partner
stranieri aumenterà, proprio per la loro maggiore esperienza in settori
cruciali come quelli dell’agricoltura, delle telecomunicazioni o dei servizi
assicurativi e finanziari. Anche la progressiva diminuzione dei dazi
determinerà spazi maggiori per le merci straniere, compresi i beni strumentali
che ancora costituiscono la porzione di gran lunga più consistente delle
importazioni cinesi.
Al di là
comunque degli aspetti commerciali, c’è la consapevolezza che l’accordo indurrà il
paese ad omologarsi alle regole del commercio internazionale. Un
cambiamento del “business environment”
è dunque l’aspettativa maggiore, lo strumento del WTO è assecondare l’apertura del paese, nella
convinzione che nuovi settori dell’economia faranno necessariamente prevalere
le regole universalmente riconosciute.
Mentre
nella visione occidentale, l’ingresso della Cina nel WTO ha ricevuto un unanime
consenso, non è avvenuto lo stesso all’interno della classe dirigente cinese.
Il dibattito è stato lungo e aspro, e ha contribuito all’inconsueta durata -14
anni- delle trattative, la discriminante principale è stata essenzialmente
pragmatica e ha prevalso la considerazione che, alla fine di un percorso lungo
e doloroso, i vantaggi derivanti dall’ingresso nel WTO saranno maggiori dei
prezzi da pagare.
I vantaggi
e gli svantaggi deriveranno proprio dalla concorrenza. Essa apporterà degli
aspetti che finora in Cina erano pressoché sconosciuti, stimolando la crescita
e lo sviluppo delle aziende più competitive sul mercato in grado di attrarre
anche gli investitori esteri, ma allo stesso tempo questi cambiamenti avranno
pesanti conseguenze sugli impianti industriali che non sono fonte di
reddito, mantenuti in vita da sussidi
governativi e da un mercato senza rischi, e che non potrebbero sopportare la
concorrenza internazionale.
Secondo
stime del Consiglio di Stato “l’effetto WTO” dovrebbe comportare, dopo
l’ingresso, un aumento del PIL delll’1,2-1,5%, tale effetto positivo dovrebbe
ripercuotersi sulle provincie più
progredite (quelle costiere centro meridionali), sui settori con tecnologie più
moderne, sulle aziende private. Compito del governo sarà di bilanciare questi effetti, temperando la
vastità delle dismissioni di aziende statali e soprattutto stimolando
attraverso una politica nazionale l’imprenditoria pubblica e privata nelle zone
centrali ed occidentali meno sviluppate del paese.
Malgrado
sia stata conclusa la tornata di negoziati bilaterali, sono emerse
preoccupazioni in merito alla reale intenzione della Cina di rispettare gli
impegni presi .
Infatti, al
di là degli impegni scritti, l’incertezza sta nella volontà e nella capacità di
realizzarli, dal momento che l’apertura all’esterno richiede a Pechino una
ristrutturazione dell’industria con costi sociali altissimi, e l’emendamento di
centinaia di leggi per adeguarle alle regole del WTO.
Gli effetti
dell’entrata della Cina nel WTO sul commercio internazionale, sono altrettanto
determinanti. In primo luogo potrebbe comportare un capovolgimento del
vantaggio comparativo tra i paesi esportatori. L’espansione delle esportazioni
della Cina sostituirebbe esportazioni similari provenienti da altri paesi
asiatici e ciò comporterebbe un aumento del commercio dei paesi
industrializzati con la Cina. I paesi in via di sviluppo esportatori, con
vantaggi comparativi similari alla Cina, potrebbero essere assorbiti dalla
Cina, soprattutto se le loro esportazioni non sono coperte da nessuna quota
garantita dai paesi importatori.
Quindi, a breve termine, quando la ‘fetta’ di
commercio internazionale è costante, la sostituzione commerciale potrebbe
rafforzare le esportazioni della Cina a spese degli altri paesi in via di
sviluppo.
A lungo termine
la fetta di commercio internazionale potrebbe espandersi quando il mercato
cinese comincia una nuova destinazione delle esportazioni. I benefici del
sistema commerciale multilaterale potrebbero essere realizzati quando la Cina
sarà pienamente integrata nell’economia mondiale.
La Cina presenta uno dei maggiori fattori di rischio dell’Asia, il
quale deriva da una complessa gamma di fattori sia politici che economici.
L’economia cinese è caratterizzata dalla
presenza di un enorme ed
inefficiente settore statale che necessita di urgenti riforme. Tali riforme
condurranno però ad un’impennata della disoccupazione, il che potrebbe a sua
volta portare forti disordini sociali. La Cina soffre anche di una forte
corruzione che deriva per lo più dal sistema politico autoritario che
caratterizza il paese.
La prevista adesione
del paese al WTO rappresenta una nota positiva per quanto riguarda il profilo
di rischio a lungo termine , poiché la nascita di una Cina più aperta
consentirà una distribuzione più efficiente delle risorse ed attirerà maggiori
investimenti dall’estero.
I rischi a breve termine restano comunque numerosi, dato che l’entrata nel WTO
accelererà la riforma delle aziende pubbliche ed attenuerà la crescita.
Inoltre, l’accelerazione delle riforme apporterà maggiori incertezze nel breve
periodo soprattutto in termini di disordini sociali, il che potrà avere
implicazioni gravi per quanto riguarda la stabilità politica del paese.
CONCLUSIONI
Fin dai
tempi di Adam Smith gli economisti hanno sostenuto la completa libertà degli
scambi come la situazione ideale cui ogni politica dovrebbe tendere.
La realtà ci insegna, tuttavia, che le tariffe
(e altre restrizioni commerciali) sono utilizzate in tutte le epoche e in tutti
i paesi e che esiste un costante pericolo di un crescente protezionismo nel
mondo.
La constatazione che non ci si può affidare alla
spontaneità del mercato per ottenere la rimozione delle barriere tariffarie,
nonostante una politica di apertura
unilaterale agli scambi sia in assoluto la politica di “first best”, comporta
l’esigenza di coordinare le politiche commerciali tramite accordi
internazionali; come si desume dalle argomentazioni presentate nel primo
capitolo,
La riduzione dei propri dazi per un paese
risulta, infatti, più facile se legata al rispetto di un accordo reciproco,
piuttosto che ad un atto unilaterale, in primo luogo perché un accordo
reciproco contribuisce al consenso verso una maggiore libertà del commercio, in
secondo luogo la negoziazione di accordi commerciali aiuta i governi a non
rimanere intrappolati in ‘guerre commerciali’ distruttive .
Con il presente lavoro si è voluto descrivere la
progressiva liberalizzazione del sistema multilaterale degli scambi e le
principali tappe che hanno condotto alla creazione dell’organizzazione mondiale
del commercio (WTO)
Si è innanzitutto cercato di tracciare il quadro
economico del primo dopoguerra, che ha portato gli Stati a cooperare per
raggiungere una maggiore liberalizzazione degli scambi.
La stipulazione della Carta dell’Avana, adottata
il 24 marzo 1948 e mai entrata in vigore, che prevedeva la creazione dell’ITO (International Trade Organization), costituì
il primo tentativo di istituire un’organizzazione internazionale del commercio .
La mancata ratifica della Carta dell’Avana da
parte del Congresso degli Stati Uniti, le cui ragioni vanno ricercate nel
conflitto tra esigenze di liberalizzazione degli scambi e difesa degli
interessi nazionali degli stati, interruppe la costituzione di un ordinamento
normativo e istituzionale stabile.
Nato sulle ceneri della Carta dell’Avana, l’Accordo
Generale sulle tariffe Doganali e sul Commercio (GATT), sottoscritto il 30
ottobre 1947 da ventitré paesi, in origine una sorta di protocollo di
applicazione provvisoria, ha assunto de
facto, in seguito ad una progressiva parziale istituzionalizzazione, la
forma di agenzia specializzata delle Nazioni Unite .
L’obiettivo principale del GATT consisteva nel
raggiungere, mediante trattative multilaterali tra le parti contraenti, una
riduzione sostanziale dei dazi e delle altre misure protezionistiche, e la
sua attività ha coinciso con gli otto
negoziati multilaterali che si sono succeduti dal 1947 al 1993.
Gli otto round
anche se si sono svolti in modo apparentemente uniforme, hanno in realtà subíto
una sostanziale evoluzione.
I cambiamenti maggiori hanno caratterizzato i
metodi impiegati dagli Stati per negoziare e stipulare le riduzioni tariffarie
nell’ambito del GATT, passando dal metodo della riduzione tariffaria lineare,
ossia sulla base del singolo prodotto, a quello settoriale che prendeva in considerazione un intero settore
del commercio mondiale.
Tra i vari round,
l’Uruguay Round per i risultati raggiunti è stato senza dubbio il più
importante. La creazione di una struttura istituzionale coerente, con il
conseguente ruolo più importante acquisito dall’aspetto normativo nelle
relazioni economiche internazionali su scala mondiale, è altrettanto importante
della misura della liberalizzazione concordata nei negoziati.
La nascita del WTO ha costituito una importante
novità nel quadro di un nuovo ordine economico internazionale, poiché segnala
la volontà da parte di tutti i paesi di sottomettere almeno in parte la propria
politica economica alle valutazioni e ai giudizi di una autorità esterna.
Diversamente dal GATT, che era solo un accordo multilaterale, il WTO ha
prerogative proprie di un’organizzazione internazionale.
Tra i principali risultati raggiunti
dall’Uruguay Round si è voluta dare
maggiore attenzione ai nuovi temi inclusi nei negoziati, quali il
commercio dei servizi, la proprietà intellettuale e le misure relative agli
investimenti esteri.
L’accordo generale sul commercio dei servizi
(GATS), oltre a rappresentare il primo tentativo internazionale di
liberalizzazione del settore, ha contribuito alla crescita dell’economia
mondiale e all’efficienza dei sistemi dei paesi membri.
La conclusione di questo accordo non è stata,
però, priva di difficoltà e
contestazioni, soprattutto da parte dei paesi in via di sviluppo che si
opponevano all’introduzione dei servizi nell’agenda dei negoziati.
Il tentativo di andare incontro alle varie
istanze nazionali si è risolto in un accordo che per molti versi sa di
compromesso, lasciando aperti molti problemi
in particolare sugli impegni specifici di determinati servizi, quali
l’audiovisivo, le telecomunicazioni, i servizi finanziari e i trasporti
marittimi .
La diffusa contraffazione dei prodotti e
l’insufficiente protezione dei diritti di proprietà intellettuale, hanno
condotto all’inclusione di questo settore nei negoziati.
Le novità
introdotte nel campo della proprietà intellettuale dall’accordo TRIPs (Trade related aspects of Intellectual
Property Rights), quali il principio del trattamento nazionale e il
principio della nazione più favorita, e gli standard
minimi da applicare per le sei categorie principali (copyrigths, trademarkets,
indicazioni geografiche, disegni industriali, brevetti e circuiti integrati),
hanno certamente aumentato il livello medio di protezione degli Iprs, favorendo
una maggiore armonizzazione dei vari regimi nazionali.
Ultimo, ma non meno importante, accordo concluso
nei negoziati dell’Uruguay Round, che è stato esaminato, è l’accordo relativo
agli investimenti diretti all’estero (IDE).
La diffusa crescita degli IDE, che accompagna quella degli scambi
commerciali, ha avuto delle ripercussioni anche sulla struttura delle relazioni
commerciali internazionali
intensificando la concorrenza sia tra imprese che sistemi territoriali.
Il TRIMs, nel tentativo di regolamentare gli
investimenti esteri, prevede da una
parte misure di incentivo per attrarre gli investimenti, e dall’altra vieta le
misure che sono incompatibili con le regole sul trattamento nazionale e
sull’eliminazione delle restrizioni quantitative.
Nonostante l’inclusione nell’ambito del
sistema commerciale multilaterale delle norme riguardanti gli investimenti
esteri la loro portata resta comunque piuttosto contenuta.
Una
valutazione globale dell’Uruguay Round ci ha portato ad individuare le grandi
potenze commerciali, Stati Uniti, Giappone e Unione Europea, come i paesi
‘vincitori’ e i Paesi in via di sviluppo (Pvs) come i ‘perdenti’, poiché
sembrano aver tratto ben pochi vantaggi dai nuovi accordi raggiunti nei vari
settori.
La valutazione economica degli scambi, esposta
nel secondo capitolo, ha messo in luce la crescita degli scambi commerciali
internazionali avvenuta nel 1999, nonostante la crisi asiatica, confermando
l’elasticità del sistema multilaterale degli scambi di fronte a possibili
recessioni economiche.
La liberalizzazione degli scambi si è
confermata, dunque, la soluzione più
idonea a mantenere ‘vivo’ il commercio internazionale e proprio al fine di
promuovere un’ulteriore fase di liberalizzazione del commercio internazionale
si è tenuta a Seattle (USA) dal 30 novembre al 3 dicembre, la III conferenza
ministeriale del WTO, denominata Millennium Round per la vicinanza con la
conclusione del secolo.
L’analisi delle cause del fallimento della
Conferenza di Seattle ha messo in risalto le difficoltà di funzionamento del
meccanismo di formazione del consenso all’interno del WTO, che si sono
accresciute all’aumentare del numero dei paesi membri. Si è tentato perciò
di esaminare le diverse scuole di
pensiero in vista di una riforma del WTO, che si possono ricondurre principalmente
a due, quella europea e quella americana.
Un’altra contraddizione venuta all’attenzione è
il ritardo dei maggiori paesi industriali nel prendere atto della maggiore
importanza raggiunta dai paesi emergenti nello scenario mondiale.
Questa marginalizzazione nel sistema commerciale
internazionale dei Pvs ha reso ancora più netta la contrapposizione con i paesi
industrializzati. All’ambizione dei governi dei grandi paesi industriali di
estendere l’agenda dei negoziati ai temi non commerciali, come la protezione
dell’ambiente e i diritti dei lavoratori, anche per assecondare le crescenti
preoccupazioni di alcune forze sociali nei confronti degli effetti della
globalizzazione, rese clamorosamente evidenti dalle manifestazioni che hanno
accompagnato e seguito la Conferenza, si combina la loro indisponibilità ad
offrire concessioni negoziali rilevanti nei settori di maggiore interesse per i
paesi emergenti, l’agricoltura, il tessile-abbigliamento. D’altra parte i
governi dei paesi in via di sviluppo, irritati da richieste che essi
percepiscono come un’indebita ingerenza nella propria sovranità in campo
sociale e ambientale, nonché come pretesto per introdurre nuove restrizioni
protezionistiche, sono insoddisfatti dei risultati finora raggiunti in
attuazione degli accordi dell’Uruguay Round.
Riconsiderando criticamente, in una
prospettiva di valorizzazione del ruolo “pubblico” del WTO, i principi che
regolano il commercio internazionale, si è ipotizzata la necessità di
riconoscere la maggiore importanza raggiunta dai Pvs nello scenario mondiale e
la conseguente necessità di una riforma dell’organizzazione per renderla più
rappresentativa.
Per quanto riguarda i nuovi
progetti per i prossimi negoziati, nel terzo capitolo, sono stati analizzati
possibili scenari di negoziazione.
Il
GATS 2000 consisterà in una liberalizzazione progressiva dell’accesso al mercato e del trattamento
nazionale, come previsto nell’art. 19 del GATS, e in un’ulteriore
liberalizzazione nei servizi, ma includerà anche impegni aggiuntivi sulla concorrenza
e sui regolamenti domestici, in particolare sui nuovi temi quali il commercio
elettronico. È prevista, inoltre, una ripresa dei negoziati sull’Annesso sulle
esenzioni della clausola Mnf, e una revisione dell’Annesso sui trasporti aerei
.
La
revisione dell’accordo TRIPs riguarderà in particolare l’inserimento di nuove
linee guida per affrontare i nuovi
problemi legati alla proprietà intellettuale e alle nuove tecnologie
nell’ambito degli scambi internazionali
Per
quanto riguarda il settore degli investimenti, il TRIMs ha lasciato aperta la
possibilità di ulteriori azioni nell’area della concorrenza, il prossimo
negoziato dovrà principalmente stabilire regole multilaterali per la rimozione
delle distorsioni che riducono i benefici degli IDE e creare standard uniformi per le politiche nazionali
che influenzano gli stessi IDE.
In tale scenario non poteva mancare
una dettagliata analisi del caso Cina, prossimo membro del WTO, paese che dall’avvio delle pratiche per l’acceso
all’organizzazione ha dovuto superare diversi ostacoli che riguardavano
principalmente la sua economia, ma che ora sembra pronto per inserirsi nello
scenario del commercio mondiale.
Possiamo quindi concludere
affermando che, come in passato Adam Smith diceva del commercio, la
liberalizzazione degli scambi è oggi una fonte di crescita perché stimola la
produttività, l’innovazione e l’efficienza produttiva.
Il ruolo che oggi la comunità
internazionale deve svolgere, è quello
di far sì che i benefici dello sviluppo siano equamente distribuiti, e per
raggiungere questo scopo va ricercata una strategia partecipativa che coinvolga
anche i paesi in via di sviluppo e fornisca validi incentivi all’adozione di
misure efficaci per promuovere lo sviluppo economico e sociale.
Da questo punto di vista la liberalizzazione
degli scambi rappresenta perciò al tempo stesso un’opportunità e una sfida, in
particolare per i paesi in via di sviluppo.
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