LE ENTRATE PUBBLICHE

LE ENTRATE PUBBLICHE

1.            Nozione e classificazioni

Dopo aver premesso che lo Stato prima determina le spese (necessarie per fornire i servizi) e  poi si occupa delle entr 656e43g ate (necessarie a coprire il costo di tali servizi), possiamo definire le entrate pubbliche come il complesso di mezzi monetari che affluiscono allo Stato e agli altri enti pubblici per far fronte alle esigenze dell’attività finanziaria.

Esistono varie forme e specie di entrata che possiamo ricondurre ai seguenti gruppi:

¨         ENTRATE ORIGINARIE o PATRIMONIALI

Il cui flusso di ricchezza scaturisce dai beni di cui lo Stato è proprietario, al pari di altri enti pubblici (es. le spiaggie date in concessione o i ricavi che scaturiscono dalla vendita del taglio dei boschi). Tuttavia la gran parte dei beni pubblici non danno entrate, ma forniscono direttamente un servizio (una strada, una scuola, un ospedale ecc.).

Rientrano tra le entrate originarie i prezzi dei beni e servizi forniti da aziende pubbliche.

In questi casi lo Stato produce beni e servizi al pari di un privato, ma fissa il prezzo tenendo conto delle esigenze sociali, specie di alcune categorie come ad esempio studenti e lavoratori che, sui trasporti ferroviari, godono di riduzione di prezzo. In tal caso, tuttavia, ci si trova di fronte ad un prezzo politico, come si preciserà successivamente.

Non va dimenticata l’attività svolta dagli enti pubblici per gestire tutti i beni di cui sono proprietari e dai quali traggono un reddito. Tali entrate influiscono, però, in misura modesta sulle entrate totali.

Di rilevanza maggiore, per l’ampio gettito che garantiscono e per la vasta gamma delle forme di prelievo, sono le :

¨         ENTRATE DERIVATE o TRIBUTARIE

Tali entrate derivano dalla capacità impositiva dello Stato, che la esercita sia in maniera diretta che per mezzo di altri enti pubblici. Tale capacità si traduce in vari modi di prelievo. In questa classificazione rientrano tutti i tributi.

Quella appena accennata rappresenta la distinzione di maggior rilievo tra tutte le entrate pubbliche. Ma possono essere fatte altre classificazioni, quali:

-   sotto l’aspetto contabile si distinguono le entrate ordinarie dalle entrate straordinarie .

Le prime sono quelle che si rinnovano regolarmente per ogni esercizio finanziario (es. l’IRPEF), le seconde sono quelle che ricorrono saltuariamente in relazione ad esigenze di bilancio come, ad esempio, un’imposta straordinaria per far fronte ad eventi eccezionali;

    

-   sotto l’aspetto della natura giuridica si possono avere entrate  di diritto privato, quelle che lo Stato percepisce come un qualsiasi operatore privato (es. la vendita o la locazione di un immobile di proprietà dello Stato), ed entrate di diritto pubblico quelle che lo Stato introita in forza della potestà che esercita nei confronti di coloro che dispongono di un reddito nell’ambito del suo territorio.

2.            Le entrate originarie

     Per poter sviluppare tale argomento è necessario individuare quali sono le fonti delle possibili entrate originarie. Esse vengono ricondotte a tre e precisamente:

a)                        i beni pubblici demaniali

b)                        i beni pubblici patrimoniali

c)                        le imprese pubbliche

Attraverso ognuna di queste tre fonti lo Stato e gli altri enti pubblici si procurano beni e forniscono anche servizi alla collettività, a seconda della natura dei beni stessi, come si desume dall’analisi che viene effettuata:

a)                        Beni demaniali  sono quelli che per natura, o per disposizione di legge, sono destinati a soddisfare direttamente i bisogni collettivi e, per tale motivo, sono sottoposti a particolari vincoli come, ad esempio, le ferrovie. Sono generalmente beni immobili e comprendono il :

-   demanio marittimo , cioè le spiagge del mare;

-   demanio idrico, vale a dire le acque interne quali fiumi e laghi;

-   demanio militare, comprendente le caserme, porti ed aeroporti;

-   demanio stradale e ferroviario ;

-   demanio storico, artistico e culturale nel quale rientrano musei ecc…

Proprio per le finalità che perseguono, tali beni sono inalienabili e inusucapibili nel senso che il diritto di proprietà pubblica su di essi, da parte dello Stato che ne è titolare, è imprescrittibile.

b)                        Beni patrimoniali sono quelli che, pur essendo diretti a soddisfare un interesse collettivo, possono appartenere anche ad enti pubblici diversi dallo Stato e si distinguono in “disponibili” e “indisponibili”:

-   disponibili sono quei beni che non sono veri e propri beni pubblici, ma beni in proprietà, dai quali l’ente ottiene un reddito, e che può alienare senza alcun problema;

-   indisponibili sono quei beni che risultano destinati a fornire una utilità pubblica e non possono essere sottratti a tale destinazione, se non con una disposizione di legge. Come i beni demaniali, non sono espropriabili se non per destinarli ad una maggiore utilità pubblica; sono però usucapabili, purchè non ne venga alterata la loro destinazione al pubblico servizio. Essi comprendono :

-   le foreste, che fanno parte del patrimonio delle regioni ;

-   le miniere, le cave e le torbiere;

-   le acque minerali e termali;

-   i beni militari e culturali non rientranti in quelli demaniali quali ad esempio le armi;

-   tutti i fabbricati destinati ad uffici pubblici.

3.            Le imprese pubbliche

La regola generale è che i bisogni individuali vengono soddisfatti nell’ambito dell’economia di mercato. Quest’ultimo non è sempre in grado di funzionare in maniera efficiente per la produzione di determinati beni che presentano caratteristiche di indivisibilità.

Esistono anche molti servizi che, pur essendo divisibili (ad es. la fornitura di acqua e gas), tuttavia, senza l’intervento dell’ente pubblico non potrebbe essere assicurata una posizione di ottimizzazione collettiva. In questi casi, l’ente pubblico preposto ritiene utile sottrarre i beni alle leggi di mercato, pur senza fornirli gratuitamente. Così si afferma che (Cosciani) se è desiderabile che la fornitura dell’acqua e del gas, in una città, sia sottratta all’economia di mercato al fine di evitare che un’offerta monopolistica sfrutti in maniera eccessiva il consumatore, non lo è di meno non fornire a tutti il servizio gratuito perché darebbe inevitabilmente luogo a degli sprechi.

La realizzazione di un’azienda pubblica, tuttavia, spesso non consegue le finalità che si era preposta in quanto le imprese pubbliche non hanno incentivi per minimizzare i costi in funzione dei ricavi, ma anche perché non hanno problemi di concorrenza e, soprattutto, non rischiano il fallimento come invece avviene per un’azienda privata in quanto lo Stato interviene per coprire i loro bisogni economici. I consumatori da parte loro, non possono abbandonare il mercato ed i servizi offerti perché, in genere, i servizi pubblici non sono sostituibili (es. la fornitura di acqua, i trasporti pubblici, le ferrovie ecc…).

L’impresa pubblica, cioè quella il cui capitale è stato conferito, in tutto o in parte, dallo Stato o da un altro ente pubblico, e che persegue finalità pubbliche (Parravicini) nasce per un insieme di ragioni:

-   evitare frodi, come avviene per la garanzia sui metalli preziosi;

-   evitare monopoli privati su beni necessari quali acqua, raccolta rifiuti, trasporti urbani ecc..., perché sarebbero troppo onerosi;

-   garantire determinati servizi essenziali anche a quelle piccole comunità che, altrimenti, verrebbero discriminate (l’ufficio postale in un paesino di montagna).

L’impresa pubblica può essere gestita direttamente dallo Stao sottoforma di ente autonomo, oppure in maniera indiretta attraverso la costituzione di un ente pubblico economico, ma gestito con una regolamentazione di diritto privato (es. l’ANAS, l’azienda nazionale autonoma delle strade), oppure costituendo una società ad azionariato pubblico, ma con regole identiche a quelle delle società commerciali (es. Alitalia).

Vi sono crescenti motivi, negli stati contemporanei, di interventi atti a stimolare o aiutare determinate attività produttive, motivi che non sono soltanto di ordine economico, ma anche sociale. Tende comunque a prevalere il sistema della partecipazione statale al capitale di imprese societarie. Sorgono così le “imprese miste” che hanno registrato un notevole sviluppo non solo a livello statale, ma anche di enti locali.

Esistono tuttavia, ancora oggi, esempi di impresa la cui titolarità è ricondotta esclusivamente allo Stato, come le Poste e le Ferrovie, le quali, pur essendo aziende autonome, sono di proprietà dello Stato e su di esso ricadono gli effetti della loro gestione.

A livello locale hanno assunto un’importanza sempre maggiore le aziende municipalizzate relative a forniture di acqua, gas, trasporti urbani ecc.

Una attenzione particolare merita l’esame dei prezzi e delle tariffe alle quali le imprese pubbliche debbano vendere i loro servizi. La risposta è che non si può avere una soluzione univoca in quanto, come è stato osservato (Cosciani), ci si può indirizzare verso varie soluzioni:

-   Tariffa fissata in coincidenza tra costo e ricavo marginale con, di conseguenza, un vantaggio notevole ( profitto del monopolista).

-   Tariffa fissata al costo medio con, quindi, un profitto normale.

-   Tariffe differenziate, fornendo cioè il servizio sottocosto ad alcune categorie e al di sopra ad altre -come avviene nel caso di trasporti ferroviari- in modo da pareggiare il bilancio.

Per quanto concerne l’Italia in particolare, si rileva una notevolissima distribuzione di imprese pubbliche, sia a livello statale che di enti territoriali locali. Nel corso degli ultimi anni si è registrata una notevole evoluzione nei criteri di gestione: mentre infatti fino ad un recente passato non veniva considerata che in maniera marginale l’economicità della fornitura dei servizi, attualmente a tale aspetto viene dedicata particolare attenzione. Lo Stato, infatti, non è più in grado di andare a ricoprire, con propri interventi, tutti i disavanzi che andavano maturando nell’ambito delle imprese pubbliche. Attualmente, pertanto, la politica seguita è quella dei bilanci tendenzialmente in pareggio magari ricorrendo all’applicazione di tariffe differenziate tenendo conto della qualifica dell’utente (es. studenti per i prezzi dei trasporti) oppure considerando l’orario d’impiego della fornitura del servizio (es. l’impiego della forza motrice per lavatrici e simili in particolari orari o nei giorni festivi nei quali l’impiego della stessa per usi industriali è più limitata).

4.             Le entrate derivate o tributarie

 

La gran parte delle entrate, attraverso le quali gli Stati forniscono alla propria collettività i servizi di cui questa necessità, sono di carattere tributario, vale a dire prelevate in forza del potere di imperio di cui uno Stato dispone a titolo originario e che, almeno in parte, attribuisce agli enti locali, i quali, pertanto, esercitano lo stesso potere in quanto delegato.

Siccome i bisogni che una collettività avverte sono molteplici, anche le entrate tributarie risultano essere in gran numero e pertanto sorge l’esigenza di collegarle fra di loro, al fine di evitare sovrapposizioni ed eccesso di aggravio nei confronti di alcune categorie a vantaggio di altre, pur nel rispetto di differenziazioni oggettive. Lo Stato infatti ripartisce l’onere dei servizi pubblici fra le varie classi sociali nella maniera che la classe politica al potere in quel momento ritiene la più giusta, con la conseguenza di aumentare il potere di acquisto a favore di alcuni e diminuirlo nei confronti di altri.

L’insieme dei tributi esistenti in uno Stato in un dato momento ed i criteri attraverso i quali questi vengono applicati, dà vita ad un “sistema tributario”.

Il sistema tributario, tuttavia, non costituisce mai una struttura statica in quanto  la situazione economica e sociale di un paese è assoggettata a continue variazioni, sia per ragioni interne che per eventi internazionali. Proprio per questo, il sistema è sottoposto a variazioni ed aggiustamenti attraverso i quali renderlo rispondente alle esigenze sociali. Se infatti non vi fosse un rapporto di correlazione fra i vari tributi non si potrebbe parlare di sistema tributario proprio per la mancanza di collegamenti e di razionalizzazione.

Alla costituzione di un sistema tributario contribuiscono varie forme di entrate che vengono appresso esaminate con l’indicazione delle caratteristiche che le contraddistinguono.

A – Prezzo privato, quasi privato, pubblico

Trattasi delle entrate che affluiscono alle casse dell’ente pubblico attraverso un’attività economica che è caratterizzata dagli stessi criteri che spingono l’azione dell’imprenditore privato.

Nel caso di prezzo privato l’ente pubblico che produce il servizio, lo cede ad un prezzo liberamente contrattato che copra i costi e che garantisca anche il conseguimento del profitto. Così, ad esempio, la vendita di un immobile non più destinato a finalità pubbliche, segue criteri privatistici alla stessa maniera della locazione dell’immobile stesso.

Il prezzo quasi privato presenta, da un lato, caratteristiche analoghe a quelle indicate sopra ma, nel contempo, consente all’ente pubblico che fornisce il servizio, anche il conseguimento di finalità pubbliche, come ad esempio evitare il sorgere di forme monopolistiche private che porterebbero ad un aumento del prezzo.

Il prezzo pubblico infine è quello che, pur tendendo al pareggio del bilancio, tuttavia consegue tale risultato con una diversificazione del prezzo di vendita del servizio, facendo così pagare un prezzo più alto ai più abbienti e minore agli altri. Un esempio in tal senso è rappresentato dal trasporto ferroviario dove il servizio è fornito in forme diverse in maniera da consentirne l’accesso al più alto numero di persone. Coloro che pagano il biglietto ad un prezzo inferiore al costo, traggono un vantaggio perché godono di un servizio il cui costo è maggiore. Quelli che, al contrario, pagano il biglietto ad un prezzo superiore al costo, sono assoggettati ad un prelievo impositivo che si aggiunge e si cumula al prezzo del biglietto, pur non essendo essi in grado di distinguere fra le due componenti.

B – La tassa

 

E’ definita come il corrispettivo, inferiore al costo di produzione del servizio liberatamene richiesto, che viene corrisposto all’ente che lo fornisce, dall’utente di un servizio speciale.

Le caratteristiche della tassa sono pertanto ravvisabili nei seguenti elementi:

-   un prezzo pagato inferiore al costo di produzione, con la conseguenza che una parte del prezzo rimane a carico della collettività;

-   è individuabile il soggetto a favore del quale il servizio è prestato dal momento che trattasi di un servizio direttamente richiesto dal beneficiario;

-   la tassa infine è una controprestazione volontaria, nel senso che  un soggetto accetta liberamente di pagarla in cambio di un servizio al quale attribuisce una utilità superiore a quella del sacrificio che sostiene.

Un esempio che fornisce una chiara immagine dell’istituto della tassa è costituito dalla tassa universitaria il cui ammontare, anche se ritenuto oneroso dallo studente che lo paga, risulta però trascurabile di fronte alla spesa complessiva che lo Stato deve sostenere per il mantenimento delle università.

Una considerazione particolare, al riguardo, è costituita dalla misura nella quale l’ente pubblico determina l’ammontare della tassa. Trattasi di un criterio squisitamente politico nel senso che la misura della tassa viene determinata con riferimento ai vantaggi che,secondo chi governa, derivano alla collettività da una parte ed al singolo dall’altra.

Ed è proprio con riferimento a tali vantaggi di ambedue i destinatari, collettività e singolo, che chi fornisce il servizio determina la misura della tassa e, conseguentemente, stabilisce l’ammontare dell’onere che va invece ad gravare sulla collettività sottoforma di imposta che integra la tassa.

In ogni tipo di tassa sono presenti un soggetto attivo, costituito dall’ente che fornisce il servizio; un soggetto passivo individuabile in chi chiede il servizio, un oggetto che è rappresentato dal servizio offerto.

Le tasse vengono classificate in riferimento al servizio ad esse connesso.

Si hanno così tasse industriali, amministrative e giudiziarie.

- tasse industriali sono quelle a cui sottostanno tutti coloro che impiegano strumenti di peso e di misurazione in quanto lo Stato vuole garantire gli utenti che si tratta di apparecchi coretti. Rientrano in questa categoria anche coloro che producono oggetti in oro e in argento, sui quali lo Stato appone un marchio a garanzia del loro grado di purezza;

- tasse giudiziarie, il cui pagamento viene richiesto a coloro che chiedono al giudice di risolvere una controversia sia civile che penale o amministrativa. Sono criticate ma lo Stato le fa pagare per diminuire la litigiosità giudiziaria.

- tasse amministrative sono tutte quelle che riguardano la documentazione dell’esistenza di una qualsiasi situazione giuridica: certificati di nascita, morte, matrimoni, certificati scolastici, patenti di guida, porto d’armi, occupazione di suolo pubblico ect.. Sono certamente le più diffuse ed il loro pagamento è meno sentito delle precedenti in quanto si pagano nel momento stesso in cui si richiede il servizio (es. il passaporto).

C – Il contributo

E’ un tributo particolare, in quanto è un prelievo che presenta i caratteri sia dell’imposta che della tassa:

dell’imposta essendo coattivo perché riguarda un servizio indivisibile, sia pure parzialmente; della tassa per la parte divisibile del servizio.

Possiamo quindi affermare che è un prelievo di ricchezza imposto a coloro che traggono individualmente un vantaggio specifico da opere o servizi pubblici di utilità generale.

La similarità con la tassa sta appunto nel far gravare una parte del costo del servizio o dell’opera pubblica su coloro che se ne avvantaggiano in modo particolare;

quella con l’imposta è che non esiste una domanda individuale in quanto l’opera o il servizio vengono effettuati dall’ente pubblico di propria iniziativa e a beneficio di tutta la collettività, anche se il vantaggio di alcuni risulta maggiore. Ad esempio se il Comune della nostra città costruisse viali con marciapiedi e alberi sostenendo così spese pari ad un certo importo, ci si domanda da chi tali opere dovranno essere pagate. Certamente da tutti gli abitanti; tuttavia coloro che vivono lungo il viale, poiché sono coloro che più direttamente ne traggono vantaggio, dovranno pagare un qualcosa in più. Tale ammontare rappresenta, appunto, il contributo.

Concludendo diciamo che il contibuto è un prelievo coattivo per un servizio parzialmente divisibile.

D – L’imposta    (rinvio)

Fra tutti i tributi previsti, l’imposta costituisce quello di maggior rilievo sia per quanto concerne le tipologie di prelievo che per il gettito che procura alle casse dello Stato e degli altri enti pubblici.

Per questo se ne rinvia la trattazione al capitolo successivo.

5.            Le entrate straordinarie con riguardo al debito pubblico

Si sono già individuate la natura e le ragioni delle entrate straordinarie, alle quali lo Stato ricorre per esigenze straordinarie ed impreviste della collettività.

Un tempo lo Stato costituiva delle fonti straordinarie di entrata nella vendita di beni patrimoniali, nella istituzione di tributi straordinari, nell’emissione di carta moneta ed anche ricorrendo, se esisteva, al tesoro di guerra, un accantonamento appositamente predisposto per tali eventi.

Attualmente il ricorso alle entrate straordinarie è molto più frequente che nel passato, proprio per gli obblighi che vengono agli Stati, da parte dell’Unione europea, di garantire il pareggio di bilancio.

Tuttavia dato il livello particolarmente elevato della pressione tributaria esistente in tutti gli Stati, le entrate straordinarie si attuano, specificatamente, ricorrendo all’emissione di carta moneta ed ai prestiti pubblici, al punto che alcuni studiosi, con riferimento a tali due forme di entrata, non parlano più di entrate straordinarie, ma le considerano dei mezzi ordinari di finanza pubblica e strumenti di politica economica.

L’emissione di carta moneta non può essere attuata senza regole in quanto deve sussistere un equilibrio

tra il volume dei beni scambiati e la quantità di carta moneta circolante. Non rispettando tale principio si andrebbe incontro ad un processo inflazionistico che risulterebbe dannoso sia per il sistema economico nel suo insieme, sia per i singoli, con particolare riferimento a percettori di un reddito fisso, e quindi non adeguabile all’inflazione che si registra.

Attualmente il controllo della liquidità monetaria, al fine di mantenerla adeguaa al volume dei beni scambiati, è attuato con la determinazione, da parte della Banca Centrale Europea, del tasso del “pronti contro termine”, che varia intorno ai valori del 2 %.

Il canale di maggiore rilievo di entrata straordinaria risulta comunque essere il debito pubblico e trova la sua ragione di essere non soltanto nel bisogno dello Stato, ma anche nella incapacità, da parte dei piccoli risparmiatori, di far fruttare i loro risparmi per cui il cederli allo Stato, verso il quale nutrono fiducia, rappresenta per loro quasi un buon affare, dal momento che, con un impiego diverso, ne trarrebbero un minor guadagno.

I prestiti pubblici esistono attraverso una molteplicità di forme e varie possono essere le modalità di emissione. Nell’ambito del debito pubblico italiano, tuttavia, attualmente risultano i più diffusi due tipi di prestito, i quali assolvono a due finalità diverse e precisamente:

-   BOT  ( Buoni Ordinari del Tesoro ) con i quali lo Stato fa fronte a temporanee deficienze di cassa e che, pertanto hanno una durata inferiore ad un anno;

-   BTP  ( Buoni del Tesoro Patrimoniali ) e CCT  ( Certificati di Credito del Tesoro ) con i quali lo Stato copre i deficit di bilancio e che, pertanto, hanno una durata di molti anni.

La differenza fra i due tipi è che i BTP sono a tasso fisso ed i CCT a tasso variabile.

Per quanto riguarda i B.T.P. può verificarsi che il tasso d’interesse al quale il prestito è stato emesso possa diventare col tempo troppo oneroso in quanto i tassi di interesse, sul mercato, possono diminuire rispetto a quelli esistenti al momento dell’emissione.

In queste situazioni lo Stato ha convenienza a diminuire gli interessi che deve pagare e può raggiungere tale risultato in due modi:

1)                        ricorrendo alla riduzione dell’interesse corrisposto (conversione) che può avvenire sia in forma volontaria ( lo Stato dice al suo creditore: o accetti il ribasso o ti rimborso la somma) che forzosa ( lo Stato riduce l’interesse senza interpellare il risparmiatore);

2)                        introducendo un’imposta sugli interessi pagati (conversione forzosa) in forza della quale i risparmiatori si vedono ridurre gli interessi che percepivano precedentemente.