IL CONSIGLIO EUROPEO
Gli intergovernativisti, e in special modo
il più agguerrito di loro, Moravcsik,
non hanno dubbi: se qualcuno governa l’UE, nel senso che ne orienta il
mutamento e ne decide le scelte più importanti, questo è il Consiglio Europeo, sono cioè gli stati
membri ed i loro governanti. Si può in effet 656d35g ti rilevare come molte scelte
importanti siano state fatte e si facciano esclusivamente con il consenso degli
stati membri ed inoltre è innegabile che il Consiglio disponga di notevole
potere e lo eserciti: la nomina della
Commissione Europea. Il Consiglio non è tecnicamente il governo dell’Europa
ma, nella misura in cui la
Commissione riesce ad essere il governo dell’Europa, è il
Consiglio che la nomina. In ogni caso bisogna tenere conto del fatto che il
Parlamento deve essere tenuto seriamente in conto sia per la nomina del
presidente che per quella dei vari commissari. Più precisamente, i governi degli stati membri nominano il
presidente della Commissione dopo una consultazione con il Parlamento,
presumibilmente intesa non soltanto a capirne le preferenze, ma anche ad
assumerne le differenze/diffidenze. La nomina deve tenere conto anche dei criteri geo-politici. Purtroppo, pur avendo
acquisito ed esercitato, in maniera che non è stata, peraltro, ritenuta
pienamente soddisfacente, il potere di indagare sulle competenze, sulle
politiche, sulle personalità dei commissari con apposite udienze, il Parlamento
non ha il potere di costringere alle dimissioni i singoli commissari. Il
Parlamento, dunque, si ritrova con un potere dimezzato che si può esprimere in
un voto negativo di sfiducia, per di più in blocco e con la difficile maggioranza dei 2/3, ma che
non si può tradurre nella possibilità positiva di investitura della Commissione
e del suo presidente. E’ evidente che questa situazione costituisce un delicato
punto di equilibrio fra la prospettiva intergovernativa, che sottolinea e
ribadisce il potere degli stati membri, e la prospettiva sopranazionale, che
auspica la necessità di accrescere i poteri del Parlamento Europeo ovvero,
meglio, del circuito che lega Parlamento e Commissione, e viceversa.
La produzione legislativa si dipana essenzialmente
attraverso tre procedure:
-
consultazione
-
cooperazione
-
codecisione (introdotta da Maastricht)
Con la codecisione il Parlamento avrebbe
acquisito più potere rispetto al Consiglio ed è estesa ad una pluralità di
materie. Inoltre, operando di comune accordo la Commissione ed il
Parlamento potrebbero esercitare maggiore influenza politica sulle posizioni
assunte dal Consiglio.
La procedura
legislativa può essere descritta a partire dalla iniziativa della Commissione,
che propone la regolamentazione di una specifica area politica oppure un
insieme di norme oppure alcune modalità di intervento. Si noti che, dopo Amsterdam, vige il principio di sussidiarietà, secondo il quale l’UE e, quindi, la Commissione non
interverrà in nessuna delle aree nelle quali gli stati membri sono in grado di
operare in modo soddisfacente, mentre potrà intervenire laddove i singoli stati
membri si dichiarino o si rivelino inadeguati.
E’ cittadino europeo semplicemente chi è cittadino di uno
stato membro dell’unione. Quanto al territorio, sono in corso continui allargamenti. E’
ovvio che l’allargamento comporterà conseguenze significative specialmente per
quanto riguarda il Parlamento e la Commissione. Per il Consiglio il problema è già più relativo. Semmai, si porrà il
duplice problema, da un lato di una eventuale riponderazione dei voti, dall’altro delle modalità di votazione. E’ logico che si dovrà pervenire alla
sostanziale abolizione delle materie sulle quali è ancora richiesta l’unanimità
e a una cospicua estensione del voto a
maggioranza, anche qualificata. A tutela di alcuni interessi nazionali
degni di particolare attenzione, è plausibile ipotizzare l’introduzione di
meccanismi di doppia maggioranza
applicando i quali le decisioni vengono prese tenendo conto sia del numero
degli stati che della popolazione complessivamente rappresentata. L’Europa a due velocità, l’opting out (chiamarsi fuori) ha una
sua utilità consentendo, al tempo stesso, che alcuni stati non vengano bloccati
nei loro desideri e nelle loro capacità di procedere insieme e che altri stati
abbiano il tempo per adattamenti, per ripensamenti e per ricongiungimenti con
gli stati più veloci. Il trattato di
Amsterdam ha previsto che i parlamentari europei non possono superare il numero
di 700, con l’ingresso dei nuovi stai membri, quindi, bisognerà procedere ad
una redistribuzione dei seggi.
Il problema da
risolvere al meglio sarà quella della fusione/separazione fra esecutivo e
legislativo, fra governo e parlamento. Sappiamo che la fusione è rappresentata
dal modello Westminter mentre la separazione delle istituzioni, caratterizza
invece il presidenzialismo statunitense e le sue imitazioni. Quanto alla
Commissione, Delors ha proposto
l’elezione popolare diretta del presidente che si sceglierebbe i suoi
commissari. Secondo Hix la soluzione
presidenzialista si dovrebbe fondare su candidature
politico-partitiche. La proposta di Hix
mira a conseguire tre obiettivi: accrescere
la legittimità e il potere del presidente della Commissione, rivitalizzare i
partiti politici in chiave europea, consolidare le basi di sostegno
parlamentare del presidente della Commissione. Pertanto, Hix suggerisce che le candidature
debbano essere sottoscritte da almeno un partito rappresentato in Parlamento in
un buon numero di stati. Insomma si
vuole portare in Europa la politica. Ripartendo dai partiti sarebbe
possibile far procedere l’unificazione politica del continente. Insomma, è
plausibile che il migliore modello di governo dell’Europa prossima ventura sia,
a prescindere dalle opzioni istituzionali più precisamente delineabili, quello del
party government. Vanno rispolverati
i partiti e quanto alle scelte politiche e legislative effettuate in ambito
europeo, anche se è vero che il sistema politico complessivo ha finora
funzionato grazie ad un accordo europeista di fondo fra i socialisti e i
popolari, è altrettanto vero che di recente, questo accordo su temi rilevanti,
il più importante dei quali è la riforma del welfare, con particolare riferimento alle pensioni e alla disoccupazione,
si sta divaricando secondo differenziazioni partitiche. In questo modo, il
modello del party government sembra in grado di offrire
agli elettori, anche a livello europeo, alternative legislative e possibilità
di scelta.
Nella misura in cui
democrazia significa applicazione delle procedure elettive alle istituzioni di
rappresentanza e di governo, nessuna delle tre specifiche istituzioni europee
può vantare un alto livello di democrazia. Nonostante le critiche che abbiamo
già descritti, il Parlamento Europeo presenta un deficit democratico/elettorale
certamente inferiore a quello delle altre due istituzioni, ma gode anche di
poteri reali chiaramente inferiori a quelli del Consiglio Europeo e della
Commissione Europea. Va anche detto che il Parlamento Europeo viene considerato
scarsamente influente sulle politiche europee, non funziona il meccanismo
democratico classico che consiste nel premiare chi, gruppi parlamentari,
singoli parlamentari, partiti, ha operato meritoriamente a livello europeo e
nel punire chi ha, invece, demeritato. Insomma bisognerebbe, come già
accennato, cambiare la dinamica delle elezioni europee creando una vera competizione europea fra partiti transnazionali.
Il deficit democratico del Consiglio attiene piuttosto al rapporto esistente
fra i governi dei singoli stati e i loro elettorati con specifico riferimento
alle tematiche europee. Non esiste il circuito democratico della proposta
europeista dei governanti e delle opposizioni ai propri elettorati, e non
esiste la possibilità di risposta degli elettorati. Insomma i singoli governanti nazionali, in politica europea, agiscono
più da fiduciari che da delegati. Gli elettorati non possono incidere
neppure sull’altra istituzione che esercita notevole potere esecutivo: la Commissione Europea.
Sarebbe probabilmente utile distinguere fra un deficit democratico in entrata e
un deficit democratico in uscita. In
entrata, il deficit democratico si riferisce alla scarsa/nulla influenza degli elettori, con tutte le differenze sopra
indicate, sulla formazione/composizione delle tre principali istituzioni europee.
In uscita, il deficit democratico
dovrebbe essere riferito alla politica e alle politiche dell’UE. Possiamo
affermare che gli elettori europei sono consapevoli che esistono problemi la
cui soluzione non si trova più dentro i confini nazionali, ma che possono
essere affrontati e risolti esclusivamente a livello europeo; la disoccupazione, la pace e la
sicurezza, la povertà e l’esclusione sociale, la criminalità ed il traffico di
stupefacenti. Inoltre bisogna ricordare che sono i cittadini dei paesi che
esprimono maggiore soddisfazione nei confronti della rispettiva democrazia
nazionale, svedesi, danesi, inglesi, finlandesi, austriaci e tedeschi, ad
esprimere contemporaneamente, minore soddisfazione nei confronti della
democrazia nell’UE. Di qui il rischio che, fintantoché la democrazia dell’UE
non diventerà effettiva, questi cittadini rimarranno euroscettici e non sposteranno la loro valutazione e il loro
impegno. Possiamo quindi concludere affermando che soltanto incisive riforme
istituzionali mirate a produrre una democrazia
sopranazionale funzionante in continuità con illustri esperienze
democratiche nazionali potranno convincere alcuni riluttanti elettorati
nazionali a sostenere anche l’UE. Parimenti, soltanto prestazioni efficienti
dell’UE a favore dei prossimi stati membri potranno colmare il probabile
sentimento di impotenza democratica dei loro cittadini. Insomma l’avventura
europea dovrà garantire sia un
miglioramento della qualità della vita che un miglioramento della qualità della
democrazia.
