PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

PARLAMENTI E RAPPRESENTANZA

 

Il luogo privilegiato dai partiti per garantire rappresentanza agli elettori, acquisire visibilità per le loro politiche ed ottenere cariche per i loro esponenti è sicuramente il parlamento. E’ anche grazie al suo essere luogo di confronto fra i partiti che il parlamento, qualsiasi parlamento, occupa un ruolo centrale nel sistema politico, in qualsiasi sistema politico. Nei regimi non democratici i parlamenti costituiscono organismi sostanzialmente privi di autonomia e di influenza politica. Spesso i regimi non democratici sopprimono i parlamenti. Una volta eletto e persino se esclusivamente nominato, ad esempio, dal partito unico, qualsiasi parlamento diventa, infatti facilmente una sede nella quale è probabile che nasca o persista una qualche forma di dissenso e di opposizione che avrebbe così una tribuna con qualche possibilità di ascolto. Nei paesi comunisti il parlamento è stato lu 525d38f ogo di rappresentanza della nomenklatura di vario genere. Quando sopravvivono, i parlamenti nei regimi non democratici sono organismi addomesticati, casse di risonanza degli esecutivi ed eventualmente del partito unico, luoghi nei quali si offre una rappresentanza fittizia e circoscritta, raramente elettiva e comunque per lo più manipolata, ad alcuni gruppi preselezionati. Nei regimi democratici il ruolo del parlamento è ben altro. I parlamenti nascono quando si pone il problema di limitare e di controllare il potere dell’esecutivo e del suo capo, generalmente il re. In sostanza il ruolo era quello di collaborazione e di controllo dell’esecutivo. Il ruolo dei parlamenti è stato essenziale nella costituzione del regime democratico. Parlamento (dove si parla) ed assemblea legislativa (luogo dove si procede all’elaborazione, alla stesura e all’approvazione delle leggi) sono la stessa cosa. Nei regimi democratici il tratto strutturale dominante dei parlamenti è il loro carattere elettivo, qui si esercita la rappresentanza politica. Se è vero che nei regimi democratici esiste sempre una camera elettiva, è tuttavia anche vero che possono accompagnarsi altre camere, ereditarie e di nomina regia (camera dei Lords), oppure di nomina da parte dell’esecutivo (senato del Canada), oppure di elezione molto indiretta (come il bundesrat tedesco, i cui componenti sono nominati dalle maggioranze di governo di ciascun land) e come il senato francese (i cui componenti sono variamente scelti dai rappresentanti di entità amministrative locali). In Italia tra i senatori eletti vi sono quelli a vita. Le camere basse sono composte da rappresentanti esclusivamente eletti, mentre le camere alte, tranne il senato degli Stati Uniti, hanno prerogative e poteri politici inferiori a quelli delle rispettive camere basse. Naturalmente, a modalità di formazione diversa fanno seguito compiti e ruoli diversi sia nell’ambito del sistema politico che all’interno del circuito parlamento/governo.

Esistono parlamenti monocamerali (Danimarca, Finlandia, Grecia, Portogallo, Svezia,Bulgaria, Slovenia, Ucraina, Ungheria) e bicamerali (Russia, Polonia). Eccezionalmente il parlamento della Yugoslavia comunista aveva cinque camere. L’esistenza di due camere si giustifica per differenze rilevanti e per compiti specifici. In Italia il bicameralismo è praticamente perfetto, si differenzia solo per il sistema elettorale, per l’età degli elettori e degli eletti, rispettivamente 18 e 21 per la camera e 25 e 40 per il senato. In altri casi le differenziazioni sono significative e riguardano, da una parte, le modalità con le quali le due camere sono formate, dall’altra, i poteri che hanno. L’elezione può essere diretta (Stati Uniti) o indiretta (bundesrat, eletto dalla maggioranza di ciascun lander senza nessuna rappresentanza dell’opposizione). Le seconde camere hanno in genere meno poteri. Fa eccezione il senato americano che viene spesso definita la camera elettiva più potente del mondo. Quando la sua maggioranza è diversa da quella governativa, il bundesrat ha poteri legislativi cospicui che possono rendere molto difficile ad un governo tedesco conseguire i suoi obiettivi senza in qualche modo procedere con negoziati e accordi. Bisogna ancora ricordare che le camere alte, tranne la camera dei Lords in Gran Bretagna, sono sempre più piccole, quanto a numero di rappresentanti, delle camere basse. Il bundesrat tedesco con i suoi 69 membri, è una delle seconde camere più piccole. In linea di massima potremmo sostenere che camere numericamente piccole hanno maggiori probabilità di essere camere politicamente rilevanti, e viceversa. Tranne che nei sistemi federali, in generale, le seconde camere hanno meno influenza sul sistema politico. Bisogna notare che le differenze intercorrenti nei poteri delle seconde camere hanno poco o nulla a che vedere con le differenze nelle forme di governo. In generale, sono gli stati federali che, a prescindere dal loro essere presidenziali, come gli Stati Uniti, l’Argentina e il Brasile, oppure parlamentari, come l’Austria, il Canada, la Germania, hanno due camere. L’esistenza della seconda camera si giustifica convincentemente con la necessità e con la volontà di rappresentare in maniera efficace ed autorevole le autonomie di tipo territoriale.

Un’altra distinzione che appare molto significativa concerne la strutturazione interna dei parlamenti, più precisamente l’esistenza o meno di commissioni parlamentari e la quantità e qualità dei loro poteri. Nel parlamento inglese le commissioni permanenti sono poche e hanno poteri relativamente limitati. All’estremo opposto, nel congresso statunitense le commissioni sono precisamente definite, sono permanenti e godono di poteri e di risorse davvero notevoli.

Parlando delle funzioni di un parlamento bisogna disporre di indicatori con i quali valutare il rendimento dell’organismo parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni specifiche e complessive. Bisogna innanzitutto affermare che i parlamenti non fanno soltanto le leggi, e le leggi non sono fatte soltanto dai parlamenti. Il giornalista e studioso inglese Bagehot fece una classificazione in ordine di importanza delle funzioni del parlamento inglese. La camera dei comuni è una camera elettorale: è l’assemblea che sceglie il primo ministro. In particolare la camera dei comuni elegge le persone che gradisce e le costringe anche a dimettersi. Attualmente i parlamenti di tipo anglosassone sono stati espropriati di questa funzione e ben dieci dei sedici primi ministri inglesi del XX secolo sono entrati in carica nel corso della legislatura, cioè non avendo condotto il partito alla vittoria elettorale. Il primo ministro nei sistemi anglosassoni, ma anche altrove come in Svezia, non ha bisogno di un esplicito voto di fiducia. A determinate condizioni, quindi non a sua totale discrezione, la più importante delle quali è il consenso dei parlamentari del suo partito, il primo ministro può sciogliere il parlamento quando perde la maggioranza e non si riesce a formare nessuna maggioranza alternativa, oppure quando pensa che le condizioni politico-alettorali siano favorevoli alla sua riconferma. Dunque nel modello Westminter è davvero il parlamento (ovvero la sua maggioranza) ad eleggere il governo, nel senso che ne consente la nascita, l’eventuale trasformazione e persino lo scioglimento al fine di ottenerne la riproduzione attraverso nuove consultazioni elettorali. Nelle forme di governo parlamentari multipartitiche, il parlamento è davvero l’assemblea rappresentativa che elegge bene un governo quando gli conferisce esplicitamente la fiducia oppure, in qualche caso, quando non gli esprime una sfiducia motivata a maggioranza assoluta, e lo sostiene nella sua attività. Con la sfiducia il parlamento mantiene un notevole potere sul governo poiché con il suo voto ha sempre il potere di ritirargli la fiducia, magari in maniera costruttiva, come nel bundestag e nella camera bassa spagnola, cioè attribuendola con un altro voto esplicito ad un altro capo del governo. Nel sistema inglese si ha una stretta unione una fusione pressoché completa tra il potere esecutivo e quello legislativo. L’organismo che li connette è il gabinetto: una commissione del corpo legislativo scelta per diventare l’organo esecutivo. La seconda funzione della camera dei comuni, secondo Begehot, è la funzione espressiva: la camera dei comuni esprime l’opinione degli inglesi su tutti gli elementi che le vengono presentati. Begehot definisce la terza funzione del parlamento pedagogica: una grande e libera assemblea di uomini eminenti non può essere collocata al centro di una società senza modificarla. Deve migliorala. Deve insegnare alla nazione ciò che non sa. Importante è il question time del mercoledì alla camera dei comuni quando il primo ministro ha l’obbligo di rispondere alle domande dei parlamentari, a cominciare da quelle del capo dell’opposizione, il primo ministro ombra, sotto l’occhio della televisione. La quarta funzione che per Begehot è la seconda in ordine di importanza, è la funzione informativa: la funzione di sottoporre all’attenzione della nazione le idee, le richieste, i desideri di certe particolari classi, funzione che non va confusa con quella pedagogica. La funzione pedagogica presenta alla nazioni puri e semplici principi, ed è la funzione riservata alle menti più elevate; la funzione informativa riguarda interessi particolari e si rivolge a gruppi particolari. Dunque, la funzione informativa riguarda il dibattito che si svolge, in modo particolare, sulla legislazione spicciola, sugli affari correnti. Si apre qui tutto il discorso concernente, da un lato, la capacità del parlamento di comunicare efficacemente l’insieme di quello che fa, come lo fa e perché lo fa; dall’altro, la comparsa di agenzie alternative che svolgono la funzione informativa, naturalmente in maniera molto diversa dai parlamenti. Queste agenzie, dapprima e a lungo, sono state quasi esclusivamente i partiti politici; più di recente sono subentrati i mass media, in special modo la televisione. Alcuni parlamenti sono declinati o stanno declinando quanto a capacità di svolgere la funzione comunicativa, ma questo declino, nient’affatto inevitabile, dipende dalla struttura del parlamento e dai comportamenti dei partiti, dei gruppi parlamentari e degli stessi parlamentari. Begehot colloca per ultima la funzione legislativa, non sminuendone l’importanza, ma affermando che è meno importante delle altre funzioni di cui ha già discusso. In conclusione, Begehot si chiede se sia necessario aggiungere una sesta funzione, finanziaria o meglio di controllo dell’economia, di analisi e valutazione dei costi, delle spese e dei risparmi. Dopo avere notato che la camera dei comuni è più propensa a spendere denaro di quanto lo sia il ministro in carica, Begehot conclude che se il gabinetto è l’esclusivo titolare del potere esecutivo, ne consegue che debba avere un’altrettanto esclusiva competenza in materia finanziaria: tutte le attività costano soldi, e la funzione dell’esecutivo è proprio quella di coordinare la validità relativa di ogni azione e di ogni scelta politica. Sarà poi l’elettorato, informato dall’opposizione parlamentare, a decidere chi premiare e chi punire.

Le funzioni del parlamento sono dunque:

1)      funzione elettorale

2)      funzione espressiva

3)      funzione pedagogica (funzione negoziale)

4)      funzione informativa

5)      funzione legislativa

6)      funzione finanziaria o di controllo dell’economia

Riassumendo possiamo affermare che nessun parlamento esaurisce le sue funzioni nella legislazione. Anche se le leggi sono tutte, o quasi tutte, di origine governativa, la maggioranza parlamentare non viene affatto espropriata, poiché quelle leggi attuano il programma votando il quale gli elettori hanno anche prescelto i parlamentari che rappresentano la maggioranza stessa. In realtà il parlamento non fa le leggi: le approva. Nella funzione pedagogica vi si potrebbe includere altresì la funzione negoziale, ovvero di riconciliazione degli interessi, di cui ha scritto Sartori, vale a dire il tentativo, che non deve essere affatto considerato a priori improprio, di trovare punti di incontro fra i diversi gruppi parlamentari che rappresentano gli elettori in senso lato. Quanto alla funzione informativa, attualmente vi si possono includere sia l’attività di controllo che il parlamento esercita sul governo, attivando le sue commissioni permanenti e di inchiesta, sia l’attività di rappresentanza dei singoli parlamentari che interpellano i ministri sul loro operato.

Abitualmente, si traccia una linea distintiva abbastanza precisa fra parlamenti di parlamentari e parlamenti di partiti, ossia fra parlamenti nei quali gli eletti godono di grande autonomia e libertà di voto e parlamenti nei quali gli eletti hanno poca autonomia e sono sottoposti a una rigida disciplina di voto. Anche se i partiti hanno comunque una certa influenza sui loro parlamentari possiamo dire che è più probabile che si abbia un parlamento di parlamentari quando questi sono eletti in collegi uninominali anche grazie alle loro qualità personali e alla loro capacità di trovare finanziatori per le proprie campagne elettorali. Un ottimo esempio di parlamento di parlamentari è il congresso americano (anche se ultimamente le cose stanno cambiando, specie tra i repubblicani), mentre al contrario la camera inglese è un ottimo esempio di parlamento dei partiti. Le cordate delle preferenze tipiche dell’Italia fino al 1991 rispecchiavano le correnti strutturate all’interno dei partiti di governo. Su queste cordate influivano i gruppi di interesse che le avevano sostenute e, grazie al voto segreto, i parlamentari potevano mettere in atto molte richieste che venivano sostenute dal ricatto politico. Qualsiasi riflessione sulla rappresentanza deve partire dalla constatazione che la rappresentanza politica non si esaurisce mai né nelle organizzazioni partitiche né nelle aule parlamentari. La visione più articolata delle possibili concezioni della rappresentanza si trova in Sartori, che ne individua sette:

1)      il popolo elegge liberamente e periodicamente un corpo di rappresentanti: la teoria elettorale della rappresentanza

2)      i governanti rispondono responsabilmente nei confronti dei governati: la teoria della rappresentanza come responsabilità

3)      i governanti sono agenti o delegati che seguono istruzioni: la teoria della rappresentanza come mandato

4)      il popolo è in sintonia con lo stato: la teoria della rappresentanza come idem sentire

5)      il popolo consente alle decisioni dei suoi governanti: la teoria consensuale della rappresentanza

6)      il popolo partecipa in modo significativo alla formazione delle decisioni politiche fondamentali: la teoria partecipazionista della rappresentanza

7)      i governanti costituiscono un campione rappresentativo dei governati: la teoria della rappresentanza come somiglianza, come specchio

Di queste la prima e la seconda teoria si tengono insieme poiché sono collegate fra loro dal procedimento elettorale. Per quanto sia la più diffusa, la teoria della rappresentanza democratico-elettorale non è necessariamente quella più accettata e maggiormente condivisa. Anzi, viene spesso considerata parziale, preliminare, insufficiente: parziale, poiché riguarderebbe soltanto coloro che votano davvero; preliminare, perché pone soltanto le basi della rappresentanza; insufficiente, perché comunica poca informazione agli eletti e perché li vincola ancor meno. Sia la teoria partecipazionista che la teoria della somiglianza entrano costantemente in concorrenza e, qualche volta, anche in contrasto con la teoria democratico-elettorale della rappresentanza, ma in una certa misura la teoria partecipazionista mira a completarla, laddove la teoria della somiglianza ne mina le fondamenta. Inoltre, la teoria partecipazionista può trovare e ha trovato strumenti di pratica applicazione, ad esempio i referendum, mentre la teoria della somiglianza è da ritenersi sostanzialmente impraticabile. Secondo la teoria partecipazionista, il popolo può partecipare variamente alla formazione delle decisioni che lo riguardano, sia attraverso l’attività nei partiti e nei gruppi politicamente influenti sia attraverso altre modalità di partecipazione politica e in maniera più diretta e più incisiva con il ricorso al referendum. In una certa misura, governanti e rappresentanti vengono influenzati dalle posizioni espresse dagli elettori, anche in modo informale e non convenzionale, fino a dover abbandonare le cariche dopo un verdetto elettorale sfavorevole, e ne debbono tenere conto così come debbono rendere conto delle opinioni e dei loro comportamenti in materia. La teoria della rappresentanza come somiglianza va, come si è detto, molto oltre. Postula assemblee sociologicamente rappresentative che rispecchiano fedelmente, totalmente, il profilo di genere, etnico, religioso, linguistico, sociale, economico, professionale, generazionale della popolazione. Esige assemblee costruite secondo principi non soltanto politically correct, ma anche sociologically correct. A proposito bisogna dire che le caratteristiche sociologiche della cittadinanza variano continuamente. In secondo luogo un parlamento davvero sociologically correct dovrebbe essere troppo ampio (almeno 2000 persone). In ogni caso nessun procedimento elettorale, persino quello eseguito con il più proporzionale dei sistemi, garantirebbe un esito effettivo e certo di rappresentatività sociologica. Senza contare che la rappresentanza sociologica, a sua volta, nulla potrebbe garantire sul piano della rappresentanza politica, che è fatta non soltanto di interessi, ma anche di progetti, di valori e di ideali. Un riequilibrio uomini/donne o di rappresentanza delle minoranze etniche dovrebbe essere voluto dai partiti e tradotto nelle candidature da loro espresse. Va inoltre detto che la rappresentatività sociologica potrebbe addirittura essere controproducente qualora un’assemblea selezionata secondo criteri orientati a rispecchiare la società si dividesse e votasse secondo linee di demarcazione per l’appunto sociologiche, in blocchi omogenei, e non secondo preferenze politiche trasversali e potenzialmente aggreganti. E’ logico che una qualche rappresentatività sociologica è utile e desiderabile. Alcune voci non saranno udite e alcuni interessi non verranno presi in considerazione qualora in un’assemblea manchino del tutto i rappresentanti di quelle voci e di quegli interessi. Il punto, però, è che diventerà conveniente per i partiti e per i candidati rappresentare quegli interessi e dare voce a quegli elettori ogniqualvolta abbiano rilevanza politica, e in una democrazia competitiva di massa l’avranno sempre. Cosicché, ogniqualvolta si troveranno interessi e ideali privi di rappresentanza, diventerà politicamente utile per qualche gruppo cercare di farsene interprete, ristabilendo un equilibrio fra domanda e offerta di rappresentanza attraverso il principio semplice, ma decisivo, democraticamente corretto e raccomandabile, del tornaconto elettorale. Ne consegue che è alquanto improbabile, ancorché astrattamente possibile, che un’assemblea elettiva sia sociologicamente del tutto non rappresentativa. E, per quanto possa essere relativamente poco rappresentativa dal punto di vista sociologico, un’assemblea tenderà costantemente, per gli imperativi politico-elettorali, ad acquisire una rappresentatività politica. E’ peraltro interessante notare che, nel corso del tempo, i parlamenti elettivi hanno finito per somigliarsi un po’ tutti dal punto di vista sociologico, accompagnando almeno in parte, e forse precedendo, alcuni processi sociali che hanno portato alla riduzione delle distanze fra le classi sociali. Salvo casi eccezionali (gollisti con la quinta repubblica) il parlamento ha più o meno lo stesso volto sociologico. Le donne non superano il 30%, gli eletti sono di ceto medio, il loro reddito ed il livello di istruzione è superiore alla media della popolazione. Per la maggior parte degli eletti la politica è l’unica professione che abbiano mai esercitato, oppure è diventata nel corso del tempo l’attività prevalente. Molti sono liberi professionisti con la classica supremazia degli avvocati. Insomma sono uomini di partito con nessuna intenzione di abbandonare la politica attiva. Nel complesso, dunque, le assemblee elettive contemporanee, come quelle del passato, sono sociologicamente poco rappresentative dell’elettorato. Tuttavia, i partiti cercano costantemente di reclutare candidati sociologicamente rappresentativi, mentre sia i partiti che gli eletti in parlamento cercano di rappresentare le preferenze, gli interessi, le domande dei propri elettori. A loro volta, le elezioni li obbligheranno a rendere conto agli elettori di quanto hanno fatto oppure omesso di fare, confermando ancora una volta la fondatezza della teoria elettorale della rappresentanza.

Sartori individua un governo ricettivo, che risponde per quello che fa, ed un governo responsabile, che agisce con efficienza e con competenza, fino a sostenere che “non possiamo conseguire simultaneamente più ricettività e più responsabilità indipendente”. Per capire meglio il problema è utile fare riferimento ad una tripartizione classica, che riguarda lo stile della rappresentanza, fra i ruoli di delegato, di fiduciario e di politico. Questa tripartizione è stata formulata sulla base di alcune importanti ricerche effettuate sugli atteggiamenti e sui comportamenti dei rappresentanti eletti in alcuni stati degli USA, ma potrebbe essere fatta risalire fino a Burke e al famoso discorso agli elettori di Bristol del 1774. In estrema sintesi, ai suoi elettori potenziali Burke prometteva di essere fedele al loro mandato su alcuni interessi specifici del collegio: dunque di agire da delegato; affermava che avrebbe comunque cercato di combinare gli interessi del collegio con quelli del partito a livello nazionale, dunque, agendo da politico; rivendicava, infine, autonomia piena su materie che potremmo definire di coscienza, anticipando, dunque, che su quelle materie chiedeva che i suoi elettori gli accordassero fiducia. Naturalmente i tre stili di rappresentanza sopra indicati non sono stili puri, ma combinano necessariamente diversi tipi di responsabilità. Si tratta di vedere di volta in volta dove si situa il punto di equilibrio. Il delegato sa che risponderà agli elettori del suo personale operato essenzialmente attraverso la mediazione del partito che lo ha candidato, lo ha fatto eleggere e deciderà se ricandidarlo o meno. Per l’articolo 67 della nostra costituzione il delegato deve “rappresentare la nazione senza vincolo di mandato” quindi non deve prendere direttamente ordini dal suo elettorato. Il fiduciario si ritaglia uno spazio maggiore di autonomia di rappresentanza. Ritiene di avere gli strumenti tecnici e la forza politica per scegliere di volta in volta come votare ed, entro certi limiti, quali posizioni sostenere. Naturalmente, i fiduciari possono essere numerosi fra i rappresentanti laddove i partiti siano organizzazioni relativamente deboli, poco strutturate, intermittenti e, a loro volta, i rappresentanti ritengano di essere capaci di ottenere il consenso elettorale a prescindere dal sostegno o dall’opposizione del loro partito di riferimento. Infine, i rappresentanti che assumono uno stile detto politico cercano il punto di equilibrio fra le esigenze del partito e gli impegni presi con l’elettorato, fra la propria autonomia di giudizio politico e le proprie conoscenze tecniche. Anche in questo caso, la loro autonomia è grande quando il partito non è un’organizzazione gerarchica, rigida, potente.

Insieme a Karps, Eulau ha individuato quattro componenti della ricettività di un rappresentante eletto, rispettivamente in termini di: politiche, servizi, assegnazione di risorse, simboli. Nel caso della ricettività di politiche il rappresentante cercherà di affrontare le grandi tematiche politiche e di offrire soluzioni generali in sintonia con le preferenze degli elettori, almeno così come riesce ad interpretarle.

1)      la ricettività di servizi si configura come un insieme di tentativi di ottenere vantaggi particolaristici per gruppi di elettori della sua circoscrizione. Il rappresentante svolgerà un servizio molto apprezzato dai suoi elettori dipanando problemi non di natura legislativa, ma collegati a obblighi, prestazioni e pratiche burocratiche di vario tipo: dal servizio militare alle tasse, dalle pensioni alle licenze per varie attività

2)      mentre nel caso precedente si tratta di servizi ad personam, la ricettività di assegnazione avrà di mira l’interesse complessivo della circoscrizione, protetto e promosso attraverso l’incanalamento di fondi, risorse varie investimenti, opere pubbliche, insediamenti produttivi

3)      infine la ricettività simbolica si traduce nei tentativi di intessere un rapporto generale di fiducia, di sostegno, al limite di identificazione fra l’elettorato ed il rappresentante, dimostrando agli elettori che il rappresentante si cura non soltanto delle loro aspettative materiali, ma anche, in senso lato, della loro visione del mondo; che, insomma, è in sintonia con loro

Possiamo concludere affermando che non può esservi rappresentanza politica se non esiste completa responsabilità elettorale, sottoposta a verifica a scadenze relativamente frequenti, comunque prestabilite e periodiche. Qui si intrecciano i nodi più significativi della teoria democratica: il livello di conoscenze degli elettori, la capacità dei parlamentari di svolgere la loro funzione informativa, la sensibilità dei sistemi elettorali nel trasferire le mutate preferenze degli elettori nella composizione dei parlamenti e nella formazione dei governi. Non sorprende, in conclusione, che la teoria della rappresentanza elettorale e le sue traduzioni operative occupino, coerentemente, il centro vitale del funzionamento dei regimi democratici.

Ma vediamo ora di porci una domanda: “qual è la sanzione che viene temuta di più: “quella dell’elettorato, dell’apparato di partito o di terzi gruppi di sostegno?”. Noi sappiamo che i parlamentari contemporanei sono, con pochissime eccezioni, parlamentari di partiti. E’ logico quindi che qualsiasi rappresentante eletto si senta primariamente responsabile nei confronti del suo partito e degli elettori del suo partito. Una delle degenerazioni dei parlamenti come istituzioni è il cosiddetto trasformismo (crossino the floor). Questa degenerazione tipica del nostro paese nacque nel 1876 e si ritrova pure in altri parlamenti (transfuguismo in Spagna). Tale fenomeno colpisce sia i rappresentanti che il parlamento come istituzione. I parlamentari si prestano ad essere manovrati dai governanti, anche di diversa persuasione politica, pur di ottenere in cambio risorse, cariche, magari la promessa della candidatura e l’opportunità di una rielezione. Il trasformismo incide negativamente sui rapporti maggioranza di governo/opposizione, indebolendo l’opposizione e rendendone impossibile l’attività di controllo sull’operato del governo. Inoltre, una molteplicità di percorsi e di spostamenti trasformistici rende specialmente difficile all’elettorato mettere in pratica una sanzione efficace con il suo voto, in special modo se i rappresentanti trasformistici ottengono e distribuiscono risorse utili per l’elettorato del proprio collegio, oppure si fanno opportunamente spostare di collegio. Il trasformismo è tipico di un parlamento dove il sistema dei partiti, magari impegnato in una difficile transizione politico-istituzionale e nel consolidamento del regime democratico, non si sia ancora assestato, che è il caso italiano a partire dal 1994.

La seconda degenerazione dei parlamenti è il consociativismo di basso profilo. Esso riguarda le modalità dei rapporti fra gruppi organizzati e, in particolare, fra coalizioni di governo frammentate e l’opposizione. Nella degenerazione consociativa, gli scambi avvengono spesso sottobanco, non riguardano cariche (trasformismo), non investono tematiche come la costituzione e la politica estera, che si prestano ad accordi di alto ed esplicito profilo, ma consistono nella distribuzione delle risorse collettive, attraverso politiche pubbliche approvate da larghissime maggioranze, che servono ad ammorbidire l’opposizione e a rendere possibile e relativamente rapido il processo decisionale. Sperimentano la degenerazione consociativa in particolar modo i parlamenti dei sistemi politici nei quali, per varie ragioni, l’alternanza appaia impraticabile e quindi governo ed opposizione/i rimangono fissi nei loro ruoli per un periodo di tempo indefinito e imprevedibile. In tal modo il consociativiosmo finisce per allontanare la possibilità dell’alternanza, poiché l’elettore non riuscirà ad individuare responsabilità politiche precise, in particolare del governo, e a sanzionarle con il voto a favore di un’opposizione dal profilo alto, non compromissorio, alternativo. Peraltro il piccolo consociativismo ha una funzione politica non banale: serve a evitare la paralisi del sistema politico-parlamentare.

La terza degenerazione è l’assemblearismo ed è probabilmente la più diffusa. Colpisce non i singoli parlamentari, non i gruppi parlamentari come espressione dei partiti, ma il parlamento stesso come struttura nel suo insieme. Un esempio classico di assemblearismo è quello della terza (almeno fino agli anni venti) e della quarta repubblica francese (1946-1958). Senza nessuna disciplina né di partito né di tendenza politica, né di gruppo, i parlamentari facevano e disfacevano i governi. A correre il rischio della degenerazione assembleare sono in particolare i parlamenti-arena, come definiti da Polsby, ovvero quelli nei quali c’è ampio spazio per il confronto fra i gruppi politici, in contrapposizione ai parlamenti trasformatori, nei quali l’energia dell’istituzione è utilizzata per produrre decisioni. In parlamenti così strutturati il governo non riesce ad esercitare un controllo sull’attività parlamentare, a fissare l’agenda dei lavori, a far leva su una maggioranza compatta e solidale. Non riesce neppure ad usare l’arma dello scioglimento poiché il parlamento è sempre in grado di crearsi il governo che vuole, salvo poi impedirgli di governare.

Quando i parlamentari adottano comportamenti trasformistici senza subire immediate conseguenze elettorali, quando maggioranze e opposizioni confondono consociativamente i rispettivi ruoli, quando il governo non si afferma come guida riconosciuta, rispettata e obbedita della propria maggioranza parlamentare, la forma parlamentare di governo degenera fino a produrre una democrazia impotente, destinata prima ad un cattivo funzionamento, poi, in presenza di determinate condizioni, a crollare e a essere sostituita da un regime che ridimensionerà drasticamente ruolo e prerogative del parlamento. Insomma, ferme restando tutte le altre condizioni, un parlamento trasformistico, consociativo, assembleare scava la tomba non soltanto a se stesso, ma anche alla forma parlamentare di governo e, qualche volta, persino alla stessa democrazia parlamentare.

Qualsiasi discussione circa un eventuale declino deve essere articolata intorno a quesiti relativamente precisi, che specifichino rispetto a quali funzioni e con quali parametri è possibile individuare e valutare con precisione la perdita di potere, di ruolo e di funzioni dei parlamenti. Il numero di leggi prodotte non dice assolutamente niente sul potere di un parlamento anzi, quanto più alto è il numero delle leggi prodotte tanto più limitato è il potere reale complessivo del palamento. Infatti, un parlamento che impegna tutto il suo tempo nel formulare, nel discutere, nell’emendare e nell’approvare un numero molto elevato di leggi, che finiscono per essere necessariamente leggi settoriali, ovvero “leggine”, ha pochissimo tempo a sua disposizione per dare voce a grandi dibattiti politici e, meno che mai, per esercitare un adeguato controllo sul governo. Inoltre, un parlamento ridotto a luogo di costante, ininterrotta produzione legislativa diventa ingovernabile, in tutti i sensi del termine, correndo il rischio di trasformare la forma parlamentare di governo in forma assembleare, permeabile a tutte le lobbies degne di questo nome. Affidare il governo del sistema politico al parlamento attraverso la produzione legislativa costituisce, in effetti, la modalità principale per facilitarne il declino. Il rischio fu lucidamente già indicato da Begehot quando al quesito “la camera dei comuni è capace di governare?” rispondeva in maniera negativa, indicando nel governo di partito, programmatico e disciplinato, il famoso segreto efficiente della non scritta costituzione inglese. Il governo di partito è il contrario del trasformismo: presuppone e implica che il partito o i partiti al governo richiedano e ottengano disciplina dai loro parlamentari, senza dovere e volere procedere a scambi impropri di risorse, per attuare un programma annunciato nel manifesto programmatico elettorale. Pertanto, capovolgendo l’impostazione tradizionale, si può sostenere recisamente che declinano soltanto quei parlamenti che sono incapaci di strutturasi, da un lato, in modo da offrire sostegno continuativo e disciplinato al governo; dall’altro, in modo da costruire un’opposizione disciplinata e alternativa. Se proprio si vorranno contare le leggi, dunque, varrà come criterio il numero delle leggi che applicano il programma di governo, in special modo se approvate con il voto favorevole e compatto della maggioranza parlamentare, senza la necessità di apporti decisivi dei voti dell’opposizione, ma senza, neppure, la necessità che l’opposizione si esprima sempre con un voto contrario. Nel valutare l’efficienza del parlamento, conteranno anche i tempi di approvazione di quelle leggi, mentre nel valutare la disciplina della maggioranza parlamentare e il grado di antagonismo dell’opposizione conterà il ricorso al voto di fiducia. Infatti, il ricorso al voto di fiducia è tanto più frequente quando la maggioranza governativa si sente divisa e teme defezioni al suo interno e quando l’opposizione parlamentare è, a sua volta, effettivamente compatta e capace di fare breccia con le sue argomentazioni nelle file della maggioranza. L’unico altro criterio utile per valutare l’eventuale declino dei parlamenti è costituito dalla loro capacità di esercitare un controllo sui governi. Naturalmente, l’indicatore del successo di tale funzione non può essere costituito esclusivamente dalla capacità del parlamento di rovesciare il governo, anche se l’applicazione del voto di fiducia costruttivo costituisce un buon esempio di controllo coronato da successo. Piuttosto, il successo dell’attività di controllo del parlamento sul governo può riscontrarsi, da un lato, nella sfiducia individuale nei confronti di singoli ministri e nelle loro dimissioni rese obbligate da indagini parlamentari; dall’altro, nel mutamento delle politiche governative. Da questi due diversi punti di vista, i parlamenti contemporanei non sembrano affatto attraversare un declino. Al contrario, spesso sorretti da un’opinione pubblica più vigile e meglio informata, anche grazie agli stessi dibattiti parlamentari, essi hanno saputo esercitare efficacemente diverse modalità di controllo sui governi, sui singoli ministri, sulle politiche pubbliche, sulla dinamica del sistema politico. Sarebbe, peraltro, sbagliato pensare che il controllo del parlamento sul governo debba esprimersi, come spesso succede nelle forme presidenziali di governo, quale pura, netta e antagonistica contrapposizione. Il parlamento non è affatto un antagonista del governo, è il luogo di rappresentanza politica di una società complessa che chiede di essere informata, che gradisce essere governata, se governare significa indicare alternative e spiegare le decisioni prese, che esige la trasformazione delle proprie preferenze in decisioni. In secondo luogo, il parlamento è la sede in cui si manifestano una maggioranza di sostegno al governo, sia esso parlamentare, semipresidenziale o presidenziale, e un’opposizione critica, di controllo, propositiva, che si candida a sostituire il governo e la sua maggioranza. Pertanto, non si ha nessun declino del parlamento in quei sistemi politici nei quali esiste una maggioranza parlamentare capace di sostenere il suo governo, di agevolare la legislazione, che è la traduzione in politiche pubbliche del programma presentato agli elettori, e di imporne responsabilità nei comportamenti. In sostanza come scriveva Begehot il parlamento provocherà il proprio declino, oppure si limiterà ad assistervi, se si dimostra incapace di dare vita ad un governo, di sostenerlo, di farlo funzionare. Insomma va potenziato il legame tra il governo e la sua maggioranza parlamentare. Il parlamento in tal modo è capace di rappresentanza e, unitamente al governo, di decisione.